I SA/Wa 1569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. J. i A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. J. i A. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1980r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości niezabudowanej położonej we wsi [...] gm. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej na planie pomiarowym jako działka nr [...] stanowiącej własność M. J. na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1980r. nr [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 1. 2, 3 ust. 1, art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podając, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę trasy [...] - [...] odcinek [...] - [...]. Za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie na rzecz M. J. w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] września 2017r. K. J. i A. M. powołując się na art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wystąpili do Starosty Powiatu [...] o zwrot części nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek [...], [...] i [...], która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] sierpnia 1980r. Wnioskodawcy wskazali, że część nieruchomości w kształcie trójkąta, wystarczająco duży dla gospodarczego wykorzystania na zasadzie samodzielnej nieruchomości, nie jest wykorzystywany na żadną infrastrukturę drogową. Pismem z dnia [...] września 20.17r. Starosta wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez doręczenie oryginałów dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowych działek oraz dokumentu potwierdzającego nabycie praw do spadku po byłej właścicielce. Pełnomocnik spadkobierców przy piśmie z dnia [...] października 2017r. złożył żądane dokumenty, natomiast pismem z dnia [...] listopada 2017r. sprecyzował wniosek wskazując, że dotyczy on zwrotu tylko części działki nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. J. i A. M. części nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (obecnie część działki nr [...]) wywłaszczonej na Skarb Państwa decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1980r. Odwołanie od ww. decyzji złożyli K. J. i A. M.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej i uzyskanie jej własności na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm) dalej u.g.n. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n. Stosownie bowiem do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym wymienionej w pkt. 11 tego artykułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślono, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania prawomocna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Stosownie do art. 11d ust. 5 wymienionej ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki skutek - wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych powoduje także zawiadomienie przez właściwy organ w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nieruchomość w stosunku do której wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym bardziej decyzja Wojewody [...] w tym przedmiocie, wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Podkreślono, że z załączonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie bezspornie wynika, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia, tj. dz. [...] o pow. [...] ha weszła w skład obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej odcinek autostrady [...] wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych. W związku z tym stwierdzono, że objęcie nieruchomości decyzją o lokalizacji drogi, wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych uniemożliwia jej zwrot. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca wnieśli K. J. i A. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11 d ust. 9 Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] nie pozwala na zwrot tej części nieruchomości, która nie stała się drogą publiczną ani funkcjonalną częścią pasa drogowego; 2. nierozpoznanie istoty sprawy przez organ II instancji, polegające na ograniczeniu się do ustalenia podważanego w punkcie powyższym, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, tym samym nierozpoznania sprawy opisanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji w całości; 3. naruszenie art. 136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1, 2a, 4 pkt. 1), 2), 8) ustawy o drogach publicznych a także art. 77 oraz 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że działka będąca przedmiotem sprawy jest częścią drogi publicznej lub leży w funkcjonalnych granicach pasa drogowego; 4. naruszenie art. 136 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że oznaczenie uchwałą z 2008 r. w planie zagospodarowania przestrzennego działki, jako przeznaczonej pod autostradę jest wystarczające aby uznać spożytkowanie wywłaszczonej działki na cel wywłaszczenia przeprowadzonego w 1980 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2019r. nie naruszają prawa. W ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania w sprawie art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art.9 a i 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna nieruchomość działka nr [...] (obecnie część działki nr [...]) została wywłaszczona decyzją z [...] sierpnia 1980 r. Naczelnika Gminy [...] pod budowę drogi publicznej - trasy [...]- [...] odcinek [...]-[...]. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2005 r. ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka [...] przebiegającego przez województwo [...] - od granicy województwa [...] do węzła "[...]". Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości - oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (obecnie część działki nr [...]) wpłynął [...] września 2017 r. Zasadnie zatem organy uznały, powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zawierającą wykładnię systemową, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08, (LEX nr 516045); wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, (LEX nr 1043965); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r" sygn. akt II SA/Kr 1098/11 (LEX nr 966385). Drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższą okoliczność należy uznać, że zgodnie z art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis wskazuje, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela. Ponadto w art. 11 d ust. 10 tej ustawy ustawodawca ustanowił, że czynności prawne dokonane z naruszeniem powyższego zakazu są nieważne. Istotne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 2005 r. w/w kwestię regulował w sposób identyczny art. 5 ust. 6 i 7 w/w ustawy. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to czynność prawna w tym zakresie, a w konsekwencji przeniesienie własności tej nieruchomości - dotknięte byłoby sankcją nieważności. Innymi słowy, postępowanie zwrotowe zostało w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności wobec wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, którą objęta została przedmiotowa nieruchomość zdeterminowane zatem inna wykładnia przepisów art. 136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uprzednio wskazanym przepisem art. 11 d ust. 9 i 10 nie jest możliwa do zaakceptowania w państwie prawa. Skoro zatem trafnie organy administracji wskazały, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomości objęte, czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zaś obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Wobec tego takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości - co w konsekwencji powoduje, że nieruchomość taka nie może zostać zwrócona wywłaszczonym właścicielom, czy też ich następcom pranym. Powyższe prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na wydaną decyzję lokalizacyjną z [...] lipca 2005 r. i zajęcie jej pod budowę drogi publicznej. To właśnie z mocy wyżej powołanych, jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, jeżeli nieruchomość ta została zajęta pod budowę drogi publicznej w trybie ww. ustawy. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny, wszechstronny i wnikliwy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.