I SA/Wa 1572/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. spółka jawna z siedzibą w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia do najmu lokalu użytkowego oddala skargę. Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie § 22 ust. 5 Zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat, odmówił przeznaczenia do najmu na rzecz dotychczasowego najemcy P. (w uchwale błędnie określonego jako S.) Sp.j., lokalu użytkowego o powierzchni [...] m2, nr ewidencyjny [...], usytuowanego na parterze w pawilonie handlowym przy ul. [...] i zawarcia z dotychczasowym najemcą kolejnej umowy na czas oznaczony. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że dotychczas obowiązująca między stronami umowa najmu przedmiotowego lokalu została zawarta w dniu [...] listopada 2015 r. na czas oznaczony do dnia [...] lipca 2017 r. Lokal został przeznaczony na sklep spożywczo-monopolowy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarząd [...] wyjaśnił, że wpływają liczne skargi okolicznych mieszkańców na zachowanie klientów sklepu, tj. spożywanie alkoholu w miejscach publicznych, zaśmiecanie okolicy, wyłudzanie od przechodniów pieniędzy na alkohol oraz różnorakie nieobyczajne zachowania. Sytuacje te zostały potwierdzone informacjami przekazanymi przez Komendę Rejonową Policji [...] oraz Straż Miejską [...]. Ponadto Komisja Bezpieczeństwa i Samorządności Rady [...] uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] negatywnie zaopiniowała kontynuację najmu lokali użytkowych położonych w pawilonie handlowym przy ul. [...] z przeznaczeniem na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zarząd [...], podejmując niniejszą uchwałę, powołał się na zdecydowanie negatywne stanowisko najemców sąsiadujących lokali użytkowych oraz mieszkańców budynków sąsiednich wobec działalności prowadzonej w lokalu, wyrażające się w skargach i prośbach o interwencje, kierowanych do Urzędu [...] oraz do Policji i Straży Miejskiej, a także na prowadzoną przez Miasto [...] politykę ograniczania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ich spożycia na terenach wewnątrzosiedlowych. Skargę na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P.. W skardze podniesiono zarzuty: 1 - naruszenia § 22 ust. 4 i 5 Zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] poprzez podjęcie uchwały niezapewniającej stabilności prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą i powodującej praktycznie uniemożliwienie jej działalności gospodarczej, czego nie można było przewidzieć wcześniej, planując rozwój i funkcjonowanie przedsiębiorstwa, a postępując w myśl zasady zaufania obywateli do Państwa, zgodnie z art. 8 kpa; 2 - naruszenia art. 39 kpa poprzez niedoręczenie w ogóle skarżącemu pierwotnej uchwały z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przeznaczenia do najmu i zawarcia z dotychczasowym najemcą kolejnej umowy na czas oznaczony; 3 - naruszenia przepisów z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez ustalenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia dla okolicznej infrastruktury oraz jego wpływu na komfort życia codziennego lokalnych mieszkańców; 4 - naruszenia art. 8 oraz 9 kpa, polegającego na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz na braku należnego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w postaci braku sprostowania informacji, czy uchwala Zarządu [...] została podjęta w dniu [...] maja 2017 r. czy [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Między innymi podniesiono, że w odniesieniu do działalności przez nią prowadzonej istnieje możliwość zaistnienia realnej szkody, tj. doprowadzenia do uniemożliwienia swobodnego wykonywania legalnej działalności gospodarczej, którą spółka prowadzi w przedmiotowym lokalu od pięciu lat, a władze dzielnicy nie wskazały nawet innego miejsca, w które opcjonalnie obiekt handlowy mógłby zostać przeniesiony w ramach obecnego osiedla. Zdaniem skarżących, sklep w żadnej mierze nie zakłóca rytmu życia okolicznych osiedli, nie narzuca się, zlokalizowany jest na uboczu. Za pozostawieniem sklepu opowiedziało się blisko 1500 osób, co więcej, każdego dnia zakupy w przedmiotowym sklepie robi około 600 osób. Ponadto zaznaczono, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego sklepu znajduje się również sklep konkurencji o analogicznym profilu działalności, a nieco dalej [...], w której również można zaopatrzyć się w napoje alkoholowe. W tej sytuacji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę uchwały nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie, w jakim odmawia ona przeznaczenia do najmu przedmiotowego lokalu użytkowego, uwzględniając jej negatywne oddziaływanie dla mieszkańców osiedla, na którym jest zlokalizowany przedmiotowy obiekt handlowy, należący do skarżącego oraz jej negatywny wpływ na ciągłość i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi [...], ze wskazaniem okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1875, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującą przed zmianą dokonaną przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. m.in. ustawę o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając zatem skargę wniesioną w trybie tego przepisu, sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z orzecznictwa wynika, że działalność gmin, również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można przyjąć, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołają w przyszłości (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, pub. ONSA 1998/4/109; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, pub. ONSA 1999/4/109; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, pub. ONSA 2001/2/48; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, pub. ONSA 2001/2/52; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, pub. ONSAiWSA 2008/6/90 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, pub. OTK 1994/2/46). Sąd w niniejszej sprawie uznaje zatem, że zaskarżona uchwała Zarządu [...] o odmowie przeznaczenia lokalu do najmu na rzecz dotychczasowego najemcy jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga na uchwałę poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co skarżący uczynili pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarga została wniesiona w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, a więc należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Legitymacja skargowa spółki oparta na interesie prawnym znajduje uzasadnienie w treści przedmiotowej uchwały. Przypomnieć przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Takich istotnych naruszeń prawa w rozpatrywanej sprawie Sąd orzekający nie stwierdził. W rozpatrywanej sprawie kontroli sądu podlega przede wszystkim charakter zaskarżonej uchwały i jej wymiar publicznoprawny. W związku z tym, w odniesieniu do procedowania w sprawie tej uchwały znajdują zastosowanie przede przepisy administracyjne dotyczące podejmowania uchwał przez Zarząd [...]. Jak wynika z treści § 22 ust. 1, 3, 4 i 5 zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat, po umowie zawartej na czas oznaczony może być zawarta kolejna umowa na czas oznaczony. Ustalenia w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 tego paragrafu, wraz z ustaleniem okresu, na jaki umowa ma być zawarta, podejmuje zarząd dzielnicy. Zarząd dzielnicy, podejmując decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 3, bierze pod uwagę zapewnienie stabilności prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę. Zarząd dzielnicy może odmówić zawarcia kolejnej umowy najmu. Odmowa zawarcia kolejnej umowy na czas oznaczony wymaga uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy posiadana przez skarżącą spółkę umowa najmu z dnia [...] listopada 2015 r. wygasała ostatecznie z dniem [...] lipca 2017 r. (uchwała Zarządu [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]). Zatem, wydając w dniu [...] maja 2017 r. kwestionowaną przed sądem uchwałę, Zarząd [...] pozostawił skarżącej spółce wystarczający okres czasu, umożliwiający zabezpieczenie przez skarżącą spółkę ewentualnej możliwości dalszego prowadzenia działalności w innym miejscu. Podjęta uchwała zawiera również uzasadnienie (zgodnie z treścią § 22 ust. 5 zarządzenia), które znajduje pełne potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. Za nietrafne zatem uznać należy zawarte w tym zakresie postawione w skardze zarzuty. Brak jest też jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić przy tym należy, że zaskarżona uchwała dawała podstawę do odmowy zawarcia czynności cywilnoprawnej. Skuteczność odmowy zawarcia takiej czynności cywilnoprawnej może być natomiast przedmiotem kontroli wyłącznie przez sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów zawartych w złożonej skardze, wyjaśnić należy, że z przekazanego sądowi oryginału uchwały Zarządu [...] jednoznacznie wynika, że uchwała ta została podjęta w dniu [...] maja 2017 r. O treści tej uchwały skarżąca spółka została poinformowana pismem z dnia [...] maja 2017 r. (w aktach sprawy), co jest wystarczającym sposobem powiadomienia skarżącej spółki o podjęciu uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotowa uchwała, mimo że bezsprzecznie dotyczy interesu skarżącej spółki, nie jest skierowaną do spółki decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie Sądu, zawarty w skardze wniosek skarżącej spółki o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę uchwały nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie, w jakim odmawia ona przeznaczenia do najmu przedmiotowego lokalu użytkowego, uwzględniając jej negatywne oddziaływanie dla mieszkańców osiedla, na którym jest zlokalizowany przedmiotowy obiekt handlowy należący do skarżącego oraz jej negatywnego wpływu na ciągłość i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, leży całkowicie poza kognicją sądu administracyjnego. Reasumując, Sad uznał, że zaskarżona uchwała Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] została podjęta bez naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, zarówno materialnych, jak i procesowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.