I SA/Wa 1574/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 21 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie z wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji kolegium z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1961 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości "dekretowej" przy ul. [...] w [...], objętej z kolei decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww postanowienia podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wtedy, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu a raz strony postępowania w zależności od jego etapu. Wskazano na uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10, pub. Lex nr 643302, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2515/10. Organ powołał również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 w której zawarto tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej własnego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, albowiem stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swojego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji wydanej przez tą jednostkę jako organ administracji publicznej naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto [...] (dalej jako skarżący), zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że [...] nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, że m.st. Warszawa nie jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...]; 4. art. 157 § 2 kpa, poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kolegium z [...] kwietnia 2016r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Odmawiając (gminie) wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej przez kolegium i jednocześnie w sytuacji gdy w tej samej sprawie na jednym z etapów jej postępowania orzekał Prezydent miasta - organ powołał się m.in. na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 i przedstawił jej tezę. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie negował związku materialno-prawnego skarżącej gminy z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Interesu prawnego wynikającego z dominium gminy nie neguje także tut. Sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości, zasada ta gdy chodzi o podmioty prywatne nie jest kwestionowana. Jednak wg stanowiska NSA wyrażonego w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 a także w uchwale siedmiu sędziów z 19 marca 2003r. I OPS 1/03 - w sytuacji gdy w danej sprawie orzekał na jakimkolwiek etapie postępowania organ jednostki samorządu terytorialnego - to traci ona przymiot strony skarżącej na każdym kolejnym jej etapie. Pogląd ten co do zasady pozostaje utrwalony w orzecznictwie. Zatem bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, w świetle orzecznictwa NSA, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której na jakimkolwiek jej etapie orzekał Prezydent miasta, jak miało to miejsce w tej sprawie (por. też uchwałę NSA w sprawie OPK 14/2000 z 9 września 2000r.). W niniejszej sprawie organ orzekał w zakresie wniosku gminy o stwierdzenie nieważności jednej z decyzji nadzwyczajnych (z 2016r.) w sprawie dotyczącej wniosku dekretowego (tj. wniosku opartego na przepisach dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279), w której z kolei w 2013r. decyzję wydawał organ tej samej gminy. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] Sąd oceniał na tym samym posiedzeniu w sprawie I SA/Wa 1573/19. Ponieważ w sprawie dotyczącej wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...] na jednym z jej etapów orzekał organ gminy, to gmina ta – stosownie do przywołanego wyżej (jedynie szczątkowo) orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może na kolejnym etapie sprawy inicjować postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji zapadłych wcześniej a stanowiących jeden z trybów i etapów postępowania w jednej i tej samej sprawie (tu dekretowej). Jak się wskazuje w orzecznictwie - Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., I FSK 1285/15). Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa), ale ma też tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Jakkolwiek tut. Sąd w sprawie VII SA/Wa 309/19 postanowieniem z 29 października 2019r. przedstawił NSA ww. zagadnienie prawne ze stanowiskiem przeciwnym, to jednak dotychczas (w dacie orzekania) linia orzecznicza przedstawiona wyżej nie została przełamana. W niniejszej sprawie po stronie skarżącej gminy występuje profesjonalny pełnomocnik – wobec tego bezprzedmiotowe jest formułowanie szerszego uzasadnienia w ww. zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.