I SA/Wa 1596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] o odmowie wznowienia z wniosku R. B. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie prawa do rekompensaty za pozostawione przez M. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] lutego 2016 r., Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.), potwierdził na rzecz części spadkobierców M. R., prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nią nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Pismem z [...] listopada 2017 r. R. B. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, powołując się sią na pominięcie go w postępowaniu, mimo że współdziedziczył po właścicielce pozostawionego mienia w udziale [...] części. W motywach wniosku odwoływał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/17, w której stwierdzono, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Ponieważ we wniosku nie wskazano kiedy składający podanie dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda wezwał R. B. do uzupełnienie w tym zakresie wniosku, wyjaśniając jednocześnie jakie terminy obowiązują przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Natomiast pismem z [...] października 2018 r. wyżej wymieniony wniósł o zawieszenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, k.p.a., z uwagi na prowadzone przed organem wojewódzkim w trybie zwykłym postępowanie w przedmiocie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. R., zainicjowane jego podaniem z [...] sierpnia 2014 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], działając na podstawie art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a., postanowieniem z [...] lutego 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r., z uwagi na niewykazanie dochowania miesięcznego terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym strona niebiorąca bez własnej winy udziału w postępowaniu dowiedziała się o decyzji. W związku z podnoszonym w zażaleniu zarzutem, że nie rozpoznano podania w aspekcie innych niż wprost wskazywane w nim przyczyny wznowienia, Minister zauważał, że organ wojewódzki był związany podstawą prawną wskazaną przez stronę we wniosku. Wobec natomiast zarzutu naruszenia art. 98 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy rekompensaty procedowanej w trybie zwykłym, zwracał uwagę, że skoro do wznowienia postępowania administracyjnego nie doszło, to brak było podstaw do jego zawieszenia. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1.art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-8 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji przy jednoczesnym braku rozpoznania i pochylenia się nad rzeczywistą treścią wniosku o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem zamiaru i żądania skarżącego, które wprost wynika z treści wniosku, a którym jest przyznanie na jego rzecz prawa do rekompensaty, wobec tego, że został bezzasadnie pominięty przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] lutego 2016 r., w sytuacji gdy organ drugiej instancji winien uznać, że to Wojewoda Mazowiecki powinien: - odpowiednio zakwalifikować żądnie, nie kierując się w tym zakresie wyłącznie podstawą prawną wskazywaną przez skarżącego; w szczególności winien rozważyć, czy wniosek ten nie uzasadnia wznowienia postępowania na innej niż wskazana we wniosku przyczyna albo jego rozpoznania w innym trybie nadzwyczajnym, oraz -rozpatrzyć, czy termin na wniesienie tego wniosku nie biegnie od 9 października 2017 r.; 2.art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.. 144 w zw. z art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji przy jednoczesnym braku rozpoznania całości materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności pominięcie przez organ II instancji podnoszonej w zażaleniu kwestii dot. dopuszczalności liczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie od 9 października 2017 r., tj. dnia podjęcia uchwały składu 7 sędziów NSA I OPS 3/17; 3.art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nie można liczyć od dnia 9 października 2017 r., tj. dania podjęcia przez uchwały składu 7 sędziów NSA I OPS 3/17, w szczególności zważywszy na fakt, iż orzeczenie to ma precedensowy wymiar dla okoliczności przedmiotowej sprawy i wskazywało na konieczność uwzględnienia skarżącego w decyzji z [...] lutego 2016 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zainicjowane zostało wnioskiem R. B. z [...] listopada 2017 r., którego treść nie pozostawiała jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do sformułowanego w nim żądania. Zarówno tytuł owego wniosku ("wniosek o wznowienie postępowania"), wskazywana w nim podstawa prawna ("art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.") i obszerna argumentacja przywoływana w jego uzasadnieniu jednoznacznie wskazują, że wyżej wymieniony domagał się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], z powodu pominięcia go w postępowaniu nią zakończonym. Choć przysługiwał mu w nim przymiot strony, jako jednemu z następców prawnych właścicielki pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, co powoduje, że także na jego rzecz winno być ustalone prawo do rekompensaty. Tak też podanie wyżej wymienionego zakwalifikowane zostało przez organ wojewódzki, a w ślad za nim przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W związku z czym całkowicie chybiony jest podnoszony obecnie zarzut "braku pochylenia się nad rzeczywistą treścią wniosku o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem zamiaru i żądania R. B.", której to treści, odmiennej od przyjętej przez organ (a wprost w podaniu wyrażonej) skarżący zresztą nie przedstawia. Godzi się natomiast zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania na żądanie strony oparte jest na zasadzie rozporządzalności zarówno co do wszczęcia postępowania, jak i co do rodzaju i zakresu żądania. To od woli strony zależy zatem samo wszczęcie danego postępowania i jego przedmiot. Organ zaś właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest bezwzględnie związany wolą strony i nie może zmienić treści żądania strony (por. wyrok NSA z 25.10.2005 r. I OSK 185/05 Lex nr 2213486). Skoro zatem wola ta, na gruncie rozpoznawanej sprawy, wyrażona została w sposób precyzyjny i nie pozostawiała jakiegokolwiek pola do jej alternatywnych interpretacji, brak było podstaw do prowadzenia w tym aspekcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stąd zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-8 w zw. z art. 8 k.p.a., pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy uruchamiane jest ono żądaniem strony wyodrębnić można z kolei dwie jego fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). W przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ów, stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 8.02.2018 r. II OSK 1661/17, Lex nr 2481414). Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie, uzasadniają wydanie na podstawie art. 149 § 1 postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przejścia do kolejnej fazy procedowania żądania, gdzie przeprowadzone byłoby postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., jak również brak wykazania dochowania przez stronę tego terminu (a z ta ostatnią sytuacją miała miejsce w niniejszej sprawie), skutkuje natomiast wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w ustanowioną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 6.07.2007 r. II OSK 976/05, Lex nr 275519). Podobnie traktować należy sytuację, w której dochodzi do wznowienia postępowania, bez wykazania dochowania ustawowego terminu do tego uprawniającego. Skarżący w podaniu o wznowienie postępowania, terminu, w którym dowiedział się o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nie wskazywał. Nie uczynił tego także w następstwie wezwania organu wojewódzkiego do uzupełnienia w tym zakresie braków formalnych wniosku. Nie podaje go również skardze. Stoi on natomiast na stanowisku, że w jego przypadku termin ów rozpoczynać winien bieg od dnia podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały I OPS 3/17 (ONSAiWSA 2018/1/2), w której przesądzono o skuteczności złożenia wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty za pozostawione na kresach nieruchomości przez jednego ze spadkobierców ich byłego właściciela, względem pozostałych spadkobierców. Tymczasem treść tej uchwały, o ile może mieć znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody [...] naruszono prawo skarżącego, jako strony, do czynnego udziału w postępowaniu (a więc przy badaniu czy przyczyna podawana we wniosku o wznowienie postępowania rzeczywiście zaistniała – co miałoby miejsce po wydaniu postanowienia, o którym mowa wart. 149 § 1 k.p.a.), to jednak przy ocenie dochowania przezeń terminu do złożenia podania o wznowienia z tego powodu postępowania administracyjnego nie ma znaczenie relewantnego. Przesądzająca w tej mierze jest bowiem treść normatywna art. 148 § 2 k.p.a., który to przepis – jak już zaznaczono wyżej – wiąże rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Ta zaś przez skarżącego nie została ujawniona. Mając zatem na uwadze, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, wykładni przepisów określających warunki wznowienia w tym warunków dotyczących terminów w jakich strony mogą zgłosić w tym przedmiocie żądania, dokonywać należy w sposób ścisły. Nie można więc skutecznie postawić organom zarzutu, że nie rozważając możliwości liczenia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania od podjęcia tej uchwały, Minister naruszył wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej Skoro więc skarżący, mimo wezwania organu, nie wykazał, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wniósł przed upływem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., jak też w ogóle nie odniósł się do okoliczności w jakich dowiedział się o kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2016 r., to z uwagi na brak wykazania dochowania tego terminu, jako zgodne z prawem jawi się formalne zakończenie przez Wojewodę [...] wywołanego tym podaniem postępowania wstępnego w sposób przewidziany art. 149 § 3 k.p.a, tj. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. Nie narusza w związku tym prawa także utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd podziela również ocenę Ministra, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do zawieszenia na tym etapie postępowania wznowieniowego. Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia, tak obligatoryjne jak i fakultatywne, ze swej istoty mogą zaktualizować się bowiem dopiero w sytuacji gdy postępowania administracyjne pozostaje w toku. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.