I SA/Wa 1601/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 201 Ir., nr: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej P. z dnia [...] lipca 1968r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 7 maja 2010 r., D. P. reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P., Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 1968 r. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności, wnioskodawczyni wskazała brak podstawy prawnej do wydania powyższego aktu lub rażące naruszenie prawa. W ocenie wnioskodawczyni nieruchomość położona w P., objęta ówczesną księgą wieczystą KW nr [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lipca 1968 r. W decyzji swej zaś organ powołał się na art. 23 (22) ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny. Rażące naruszenie prawa zdaniem wnioskodawczyni polegać miało na braku orzeczenia kwestionowanym aktem o odszkodowaniu za przejęty grunt, przez co naruszono przepisy w/w rozporządzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazało wniosek D. P. do rozpatrzenia według właściwości Wojewodzie [...]. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. pełnomocnik wnioskodawczyni oświadczyła, że wniosek dotyczy pisma z dnia [...] lipca 1968 r. Decyzją z dnia [..] marca 2011 r. nr: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P., z dnia [...] lipca 1968 r. wskazując, iż pismo z dnia [...] lipca 1968 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. P. Minister Infrastruktury rozpatrując sprawę niniejszą wskazał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony w sposób skuteczny, tzn. czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Minister podniósł, iż niedopuszczalność w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Niedopuszczalność zaś przedmiotowa zachodzi szczególnie wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. aktu prawa miejscowego, umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia czy ugody administracyjnej. Organ II instancji wskazał, iż weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć w formie stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do aktów indywidualnych – decyzji (art. 156 § 1 kpa) niektórych postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 kpa). Zdaniem Ministra pismo Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1968 r., nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, która mogłaby podlegać wzruszeniu w trybie art. 156 § 1 kpa, lecz wniosek skierowany do Państwowego Biura Notarialnego [...] w P. o dokonanie zmian w księdze wieczystej KW nr [...] poprzez odłączenie działek nr [..] i nr [...] z nieruchomości stanowiącej własność M. P. z uwagi na przejście własności powyższych działek na własność Skarbu Państwa oraz założenie księgi wieczystej dla tych działek i wpisanie dla nich jako właściciela - Skarbu Państwa. Minister wskazał, iż z uzasadnienia pisma wynika, iż przedmiotowe działki zostały objęte działaniem art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159 ze zm.) oraz § 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6, poz. 35) i jako znajdujące się na obszarze urbanizacyjnym przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Przejęcie nieruchomości następowało z mocy prawa a przepisy w/w ustawy nie przewidywały wydawania decyzji w tym zakresie. Minister wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, a cechą charakterystyczną tego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Aktem administracyjnym zatem będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie Do elementów konstytutywnych pojęcia aktu administracyjnego należy zaliczyć zatem te z nich, które stanowią, że jest to zewnętrzne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach prawnych konkretnych podmiotów w sprawie indywidualnej. W ocenie organu odwoławczego takiej cechy nie można jednak przypisać pismu wskazanemu we wniosku z dnia 7 maja 2010r. Minister wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy brak jest decyzji, której ważność należy poddać ocenie, organ do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności winien zakończyć prowadzone przez siebie czynności poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07, z 10 lipca 2001 r., sygn. akt: I SA 349/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Wa 1683/08. Minister stwierdził, iż w takim stanie faktycznym i prawnym ocena prawidłowości pisma Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1968r., jako innej formy działania organu administracji publicznej nie stanowiącej decyzji administracyjnej, w trybie postępowania administracyjnego nie jest możliwa. Minister wskazał, iż ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) uchylony został § 3 w art. 157 kpa, który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, dodany zaś został art. 61 a, zgodnie z którym, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Zgodnie z art. 3 w/w ustawy z 3 grudnia 2010 r. w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja (jak w przedmiotowej sprawie), a zgodnie z cyt. art. 61a kpa powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Minister podniósł, iż wskazane wyżej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania należą do uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 107 § 1 kpa poprzez niezasadne uznanie, iż dokument z dnia [...] lipca 1968 r. nie jest decyzją administracyjną oraz - art. 156 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji wystąpienia przesłanek do wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dokument z dnia [...] lipca 1968 r. traktować należy jako decyzję o charakterze deklaratywnym, która jedynie potwierdzała przejście prawa własności na Skarb Państwa i stanowiła podstawę do stosownego wpisu w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącej niezasadne jest ścisłe i kategoryczne trzymanie się treści przepisów regulujących cechy jakimi powinna odpowiadać decyzja administracyjna. W ocenie skarżącej dokument z dnia [...] lipca 1968 r. posiada walor decyzji administracyjnej. Adresatem jej jest Państwowe Biuro Notarialne, jednakże wskazano w niej stronę (M. P. – poprzednika prawnego skarżącej), decyzja zawiera uzasadnienie, wskazanie podstawy prawnej, organu wydającego decyzję oraz podpis upoważnionego pracownika. Spełnione zostały wszelkie przesłanki do uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Podniesiono również, iż w związku z powyższym istniały podstawy do wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na nieprzyznaniu odszkodowania za odebraną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie należy wskazać, że przewidziana w art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 157 § 3 kpa (obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (obecnie od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 61a § 1 kpa – gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). W doktrynie podkreśla się, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 752). W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. [...] z [...] lipca 1968 r. uznając, iż pismo powyższe nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Uszło uwadze skarżącej, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 kpa i są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Cztery spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Podkreślić należy, iż charakterystyczną cechą decyzji jest rozstrzyganie o indywidualnych prawach lub obowiązkach adresata tego aktu. Takiej cechy, jak zasadnie przyjęły organy orzekające nie można przypisać pismu wskazanemu we wniosku skarżącej z dnia 7 maja 2010 r. Jak słusznie przyjęły bowiem organy pismo to stanowi wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przejętej z mocy prawa nieruchomości, który skierowany został do Państwowego Biura Notarialnego w P. – ówczesnego organu prowadzącego księgi wieczyste, nie zaś do poprzedniego właściciela M. P. Wbrew twierdzeniom skarżącej, że powyższe pismo wskazuje podstawy prawne rozstrzygnięcia, należy uznać, iż powoływane w uzasadnieniu wniosku przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...] w P. za obszar urbanizacyjny, stanowią uzasadnienie dla wniosku o dokonanie zmian w księdze wieczystej poprzez ujawnienie stanu powstałego z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, iż wniosek z dnia [...] lipca 1968 r., którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w istocie rzeczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Pismo to – wbrew stanowisku skarżącej – nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Należy stwierdzić, iż konsekwencją przyjęcia, że wniosek z dnia [...] lipca 1968 r. określany przez skarżącą jako decyzja nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami kpa, jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wniosku. Należy dodać, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy w/w ustawy nie zawierają przepisu, który umocowywałby organ administracji publicznej do działania tj. wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście prawa własności na Skarb Państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.