I SA/Wa 1602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Generalnego na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Generalnego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] stwierdzającej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (dawniej [...]) w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz praw z nimi związanych wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jego nieważność – utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Generalnego dotyczącego decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., w którym zarzucono, iż ww. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości – decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W dniu 25 maja 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek Prokuratora Generalnego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, w którym ponowiono zarzut że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 kpa, polegającym na błędnym przyjęciu, że skoro organ naczelny wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r. działał zgodnie z powszechną ówcześnie interpretacją przepisów o właściwości, to nie naruszył tychże przepisów, pomimo że przyjęta przez niego wykładnia okazała się błędna, oraz, że Minister Budownictwa rozpatrując sprzeciw od przedmiotowej decyzji oparł swoje stanowisko nie na przepisach prawa lecz na wykładni. Minister Budownictwa podał również, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z wniosku W. i B. małż. G. w trybie art. 156 kpa, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r. odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku wszystkich mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali – zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność. W dniu 9 lutego 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął sprzeciw Prokuratora Generalnego dotyczący decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., której zarzucono, że wydana została z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 kpa, czyli przepisów o właściwości. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, uzasadniając swój wniosek tym, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeżeli grunt stanowi mienie gminy, było i jest obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (którego obecnym następcą prawnym jest Minister Budownictwa) uznał się właściwym w sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Prokuratora Generalnego, że właściwość organu naczelnego jest w niniejszej sprawie oczywiście błędna. Zarówno w orzecznictwie, jak i w praktyce administracyjnej, pojawiają się sygnały, że przepisy o właściwości niejednokrotnie nie dają jednoznacznej odpowiedzi, jaki organ jest właściwy w danej sprawie. Utrudnienia te spowodowane są chociażby przemieszczaniem uprawnień między organami, niespójnością, rozproszeniem i wielostopniowością regulacji dotyczących właściwości organów (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). W kwestii właściwości organu w sprawach postępowania nadzorczego wypowiedział się Sąd Najwyższy, m. in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNAPiUS 1999 nr 9, poz. 293, w myśl którego, dla ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie ma materialnoprawnego znaczenia późniejsza komunalizacja nieruchomości. Gdy decyzja wydana była przez Prezydium Rady Narodowej w W. – organ stopnia wojewódzkiego – w dniu wydania takiego orzeczenia organem wyższego stopnia był właściwy w sprawie minister, w przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa i to on byłby obecnie właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego, jako organ wyższego stopnia. Tym samym w dniu orzekania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast żadne przepisy nie wskazywały na jego oczywistą niewłaściwość. Minister Budownictwa stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ustalenie właściwego w niniejszej sprawie organu nie jest wprost wyrażone w przepisach prawa – odmiennie twierdzi Prokurator Generalny – posiłkowanie się orzecznictwem okazało się w przedmiotowej sprawie koniecznością. Żaden z przepisów prawa nie stanowi wprost, jaki organ jest właściwy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej wydanego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jeżeli grunt stanowi mienie komunalne. Rozstrzygnięcie tej kwestii znajduje się dopiero w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które uległo zmianie i nie jest jednomyślne. Orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wyrażają jedynie pewien pogląd, który nie wiąże w sposób absolutny innych sądów ani organów administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, publ. POP 1996/3/109). Minister Budownictwa stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83 (publ. Prob. Praw. 1984 nr 10, s. 28), uznał, że aby stwierdzić nieważność decyzji musi być ona w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydana została przez władzę całkowicie nie powołaną do wydawania aktów lub orzeczeń tego rodzaju - nie jest więc bezwzględnie nieważna (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 1957 r. II CR 499/57, OSPiKA 1958, z. 5, poz. 135; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, publ. OSNC 1981/8/142). Minister Budownictwa stwierdził, że poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, nie pozwalają stwierdzić, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. jest w sposób niewątpliwy i bezsporny obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Generalny; zarzucając naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że skoro Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r., działał zgodnie z powszechną ówcześnie interpretacją przepisów o właściwości, to nie naruszył tychże przepisów, pomimo iż przyjęta przez niego wykładnia okazała się błędna, a co za tym idzie nie można stwierdzić, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. jest w sposób niewątpliwy i bezsporny obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podniósł, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r. było zarówno w roku 1998 jak i jest obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Skarżący powołał się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach załatwianych przez gminy jako ich zadania własne, kolegium jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa. Artykuł 2 tej ustawy expressis verbis ustanawia samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania żądań o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawach, które należą do zadań własnych gminy. Decydującym kryterium przy ocenie właściwości kolegium na tle wymienionych przepisów jest zatem to, zdaniem skarżącego, czy na czas rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym przedmiot rozstrzygnięcia stanowi zadanie własne gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. stwierdzającej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [....], ozn. nr hip. [...] (dawniej [...]) w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz praw z nimi związanych wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jego nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste, i oczywistość tę należy wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. II OSK 544/2005). Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste i "widoczne gołym okiem" – jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, a nie być kwestią przypuszczeń, i zdaniem Sądu – interpretacji przepisów (wyrok NSA z dnia 2.II.2006 r. II OSK 490/2005). Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r. rozstrzygając pozytywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) przed dniem 27 maja 1990 r., gdy nieruchomość ta stanowi obecnie mienie komunalne – jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Jeżeli zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 1998 r. działał zgodnie z postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1997 r. rozstrzygającym spór kompetencyjny, i nie naruszył przepisów o właściwości, nie można stwierdzić, że jego decyzja jest nieważna. Skoro zatem żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jaki organ jest właściwy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jeżeli grunt stanowi mienie komunalne, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. (OPS 7/2000) stwierdził, że argumenty przytoczone w uzasadnieniu postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1997 r. nie są przekonujące, i że właściwym w takich sprawach jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie organ administracji rządowej, jeżeli grunt stanowi własność komunalną. Dodatkowo należy podnieść, że strona skarżąca zarzuciła w skardze wydanie decyzji z obrazą przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), jednakże nie wskazała, którego z 32 pkt art. 1 dotyczy ten zarzut. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.