I SA/Wa 1608/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. I. z Kancelarii Adwokackiej [...] W., ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Budownictwa - po rozpatrzeniu w trybie art. 156 kpa wniosku R. D. – decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1972 r. Nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. R. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . We wniosku podniosła, powołując się na wówczas obowiązującą Konstytucję, że wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie wtedy, gdy było dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Rozpatrując ponownie sprawę organ Minister Budownictwa wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. Prezydium Rady Narodowej W. pozostawiło bez uwzględnienia wniosek dotyczący przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) uznając, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym o [...] izbach i przekraczała powierzchnię [...] m2 – nie stanowiła ona domu jednorodzinnego w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa i w związku z tym odszkodowanie za nią nie przysługuje. Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawienia zostaną użytkowania tych gruntów po wejściu w życie ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. W ocenie organu nadzoru kwestią bezsporną jest, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana była murowanym budynkiem mieszkalnym [...], [...], o powierzchni przekraczającej [...] m2, co oznacza, że nie można nieruchomości tej uznać za gospodarstwo rolne, sadownicze czy warzywnicze. Organ stwierdził, że nie można też uznać, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się dom jednorodzinny, zgodnie z obowiązującą wówczas definicją. Definicję domu jednorodzinnego określała ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wywłaszczeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Z 1962 R. Nr 47, poz. 228). Zgodnie z przepisem art. 3 tej ustawy domem jednorodzinnym jest dom lub samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m2, a w razie konieczności przeznaczenia części mieszkania w takim domu na wykonywanie pracy zawodowej przez właściciela do 140 m2. Zgodnie z art. 4 ustawy w przypadków domów wybudowanych przed dniem jej wejścia, powierzchnia użytkowa domu może przekraczać 110 m2, lecz pod warunkiem, że dom nie obejmuje więcej niż 6 izb. Minister Budownictwa wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (nieruchomość nie spełniała kryteriów do uznania jej za dom jednorodzinny w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa), a tym samym nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1972 r. Organ stwierdził, że nie można podzielić podnoszonych przez wnioskodawczynię twierdzeń, że przepisy ustawowe pozostawały w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami Konstytucji. Przepisy Konstytucji zawierają ogólne normy, które przepisy aktów prawnych niższego rzędu konkretyzują i rozwijają. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na przepisach której oparta była decyzja odmowna, nie wyłączała możliwości uzyskania odszkodowania w ogóle, ale wprowadzała pewne warunki jakie należy spełnić aby takie odszkodowanie móc uzyskać. Organ wskazał, że nie jest władny do badania zgodności z Konstytucją aktów prawnych, a przywołane akty prawne były obowiązującymi w dacie wydania decyzji i nie zostały zakwestionowane jako niezgodne z Konstytucją. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. D. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdzącą i pozbawia jej odszkodowania, tym bardziej, że byłym właścicielom zwraca się nieruchomości o ogromnej wartości w [...] dzielnicach W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawna. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż to zostało w niej podniesione. Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym organ winien ustalić, czy kontrolowana decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Podstawą rozstrzygnięcia w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] czerwca 1972 r., będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, był przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 tego przepisu, tj. na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ nadzoru stwierdził, że bezsporne jest, że nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana budynkiem [...], co w ocenie organu nie pozwala na uznanie, że był to dom jednorodzinny. Organ powołał się na definicję domu jednorodzinnego zawartą w ustawie z 28 maja 1957 r. o wywłaszczeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228). Zdaniem Sądu argumentacja ta jest nieprawidłowa. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyła do dekretu z 26 października 1945 r. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem domu jednorodzinnego ani budownictwa jednorodzinnego. Wobec tego pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń i powierzchni, jakie wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych (vide: wyrok NSA z 25.V.1999 r. IV SA 1671/97). Pogląd powyższy został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie I OSK 314/07. Sąd orzekający w pełni podziela poglądy zaprezentowane w wyżej wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru oceniał ustalenie dokonane w decyzji kontrolowanej, że domem jednorodzinnym jest dom, którego powierzchnia nie przekracza 110 mkw. Jednakże uszło uwadze organów nadzoru, że nie było podstaw do stosowania definicji domu jednorodzinnego zawartej w ustawie z 28 maja 1957 r. o wywłaszczeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. Cel ustawy z 1957 r. był odmienny od celu i zakresu ustawy z 1958 r. Ustawodawca uchwalając ustawę z 12 marca 1958 r. znał treść ustawy z 18 maja 1957 r. Gdyby więc zamierzał posłużyć się definicją domu jednorodzinnego z ustawy z 1957 r., to dałby temu wyraz w przepisie art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Skoro tego nie uczynił, to oznacza, że nie można definicji stworzonej dla ściśle określonego celu, na potrzeby jednej ustawy stosować do ustalania rozumienia innej ustawy wcześniejszej. Wskazać ponadto należy, że dokonując oceny prawidłowości decyzji z [...] czerwca 1972 r., organ ograniczył się do zbadania tylko jednej przesłanki z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., tj. pojęcia domu jednorodzinnego, pomijając konieczność ustalenia daty przejścia na podstawie dekretu z 1945 r. domu jednorodzinnego na własność Państwa. Wymaga podkreślenia, że z powołanego wyżej przepisu wynika, że warunkiem uzyskania odszkodowania jest także przesłanka przejścia prawa własności domu jednorodzinnego na rzecz Państwa po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 5 kwietnia 1958 r. W istocie decyzja Prezydium Rady Narodowej W. tej przesłanki nie uwzględniała. Dlatego obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie, czy powyższy brak należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Tymczasem w zaskarżonej decyzji kwestia powyższa została całkowicie pominięta. Jedynie w decyzji poprzedzającej znalazła się wzmianka, że bezsporne jest, iż nieruchomość przeszła na własność Państwa przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r., co w ocenie organu ma wynikać z pisma z dnia [...] lutego 1972 r. zatytułowanego " Stwierdzenie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa." Jednakże treść powyższego pisma nie jest w ocenie Sądu wystarczająca do wyprowadzenia takiego wniosku. Wprawdzie dokument ten, sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej W., w pkt II stwierdza, że budynki położone na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem [...] października 1949 r., lecz w aktach sprawy znajduje się także wcześniejsze zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego z [...] października 1971 r., z którego wynika jedynie wpis prawa własności Skarbu Państwa odnośnie gruntu z zastrzeżeniem, że nie stanowi on dowodu własności budynków. Przy czym dopiero w dniu [...] marca 1972 r. dokonany został wpis co do całej nieruchomości (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] marca 1972 r.). Jak już wyżej wskazano przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r stanowi, że data przejścia prawa własności następuje na podstawie dekretu. W myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Przytoczony przepis posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji ( por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 X 1962 r. I CR 819/61 ). Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Wobec tego istotne jest ustalenie w oparciu o dokumenty, w jakiej dacie nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie przez gminę, gdyż od tej daty rozpoczynał bieg termin na złożenie wniosku dekretowego. Nie można przy tym pomijać, że objęcie w posiadanie regulowały przepisy wykonawcze do dekretu. Reasumując wskazać należy, że wyżej podniesione wady postępowania nadzorczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem, w jakiej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa ma znaczenie dla oceny, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, dotknięta jest wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt c) , art. art. 152 oraz art. 250 ppsa.