I SA/Wa 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] o odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu nadzorczym wszczętym na wniosek A. G. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1968 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] prawa użytkowania wieczystego do jej gruntu - utrzymało w mocy własne postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w dniu 20 sierpnia 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek następcy prawnego dawnego współwłaściciela nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] o zbadanie legalności orzeczenia administracyjnego wydanego w dniu [...] lutego 1968 r. przez PRN w W., którym odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. W dniu 12 grudnia 2002 r. M. R. i M. D. reprezentujące S. złożyły wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o dopuszczenie S. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zgłoszonych roszczeń do nieruchomości przy ul. [...], wskazując, że udział S. w postępowaniu przed Kolegium jest wypełnieniem jego podstawowego celu statutowego jakim jest ochrona praw mieszkańców w ścisłej współpracy z władzami samorządu terytorialnego; jako załącznik przesłano postanowienie Sądu Okręgowego w [...] wydane w dniu [...] października 1999 r. dotyczące wpisania S. do rejestru stowarzyszeń oraz statut S. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. zostało podjęte w związku z ustaniem przesłanek zawieszenia niniejsze postępowanie, w sprawie zawieszone na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówiono dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu nadzorczym wszczętym na wniosek A. G. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] prawa użytkowania wieczystego do jej gruntu. 3. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu [...], że stronami postępowania toczącego się w trybie nadzorczym o dokonanie oceny legalności orzeczenia administracyjnego PRN w W. wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są poprzedni właściciele nieruchomości, ich spadkobiercy lub następcy prawni oraz aktualni właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu. Ponieważ S. nie należy do żadnej kategorii wymienionych podmiotów, wniosek S. mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 31 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika, że przesłankami uzasadniającymi dopuszczenie do postępowania organizacji społecznej jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Z ustaleń organu wynika, że cele S. określa § 1 jego Statutu. We wniosku wskazano na cel określony jako: "ochrona praw mieszkańców w ścisłej współpracy z Władzami Samorządu terytorialnego i z Władzami Ochrony Porządku Publicznego ". - § 1 pkt 6 Statutu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., niesporne jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 kpa nie może służyć interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Jak wynika z § 1 Statutu S., ma ono na celu ochronę praw mieszkańców ulicy [...], a więc także najemców, w tym najemców lokali w budynkach innych niż budynek położony na ul. [...], jak również właścicieli lokali i użytkowników wieczystych innych nieruchomości położonych przy tej ulicy. Organ przytoczył następnie fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że postępowanie nadzorcze prowadzone z wniosku następców prawnych właścicieli nieruchomości dotyczy z jednej strony sfery majątkowej dawnych właścicieli lub ich następców prawnych, a ta kwestia nie mieści się w celach statutowych S., z drugiej zaś strony dotyczy zgodności z prawem orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1968 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...]. Przedmiotem orzekania jest więc brzmienie przepisów prawa materialnego w dacie wydania decyzji, w szczególności obowiązującego w tej dacie planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, organizacja społeczna, domagając się dopuszczenia do postępowania dotyczącego innego podmiotu, winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność legalności udziału w postępowaniu. Tymczasem we wniosku nie wykazano, jaki interes społeczny miałby zostać zrealizowany przez Stowarzyszenie poprzez jego uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Organ podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie podniosło, że w sprawach nieruchomości [...] już na etapie postępowań nadzorczych decydują się losy najemców i stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej jest dla wielu osób "w praktyce równoznaczne z najpierw wypowiedzeniem umowy najmu, a później z eksmisją". Jednakże argument ten nie ma zastosowania w sprawie będącej przedmiotem orzekania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ponieważ organ ten nie rozstrzyga o umowach najmu ani o prawie ustanowienia użytkowania wieczystego, a jedynie o tym, czy wnioskodawcy prawidłowo wywiedli następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości oraz o zgodności z prawem orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r. Żadna z tych spraw nie leży w statutowych celach Stowarzyszenia. Ponieważ organ nie stwierdził wystąpienia w tej sprawie łącznie dwóch przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym S., orzekł o odmowie uwzględnienia jego wniosku. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło S.; zarzucając naruszenie (1) art. 31 § 1 kpa przez błędne przyjęcie (dowolne uznanie), że brak jest wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, o których [mowa] w powołanym przepisie, warunkujących dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, oraz (2) art. 98 § 2 kpa przez podjęcie zawieszonego postępowania po bezskutecznym upływie terminu, o którym [mowa] w powołanym przepisie Skarżące S. podniosło, że jego celem, określonym w § 1 pkt 6 Statutu jest "ochrona praw mieszkańców w ścisłej współpracy z Władzami Samorządu Terytorialnego i z Władzami Ochrony Porządku Publicznego". Do kręgu mieszkańców należą również właściciele lokali w kamienicy [...], którzy są odpowiednio użytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiona jest kamienica. W ten sposób postępowanie nadzorcze, o którym mowa dotyczy również ich osobiście (znanych z imienia i nazwiska), ich praw (interesu prawnego i obowiązku, o którym w art. 28 kpa), których Stowarzyszenie ma na celu chronić aby nie doznali uszczerbku swych praw i za taką ochroną przemawia dobrze pojęty interes społeczny. Twierdziło również, że udział Stowarzyszenia byłby korzystny dla wyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy, oceny wiarygodności i prawdziwości zgromadzonych dokumentów dla wykazania następstw prawnych i ciągłości tych następstw, przejrzystości samego postępowania. Stowarzyszenie podniosło również, że postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. postępowanie nadzorcze zostało zawieszone na wniosek strony; po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie powinno być z mocy tego przepisu uważane za wycofane; możliwość złożenia nowego wniosku o wszczęcie postępowania nie może uzasadniać podjęcia zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., choćby ustały przesłanki zawieszenia postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu nadzorczym wszczętym na wniosek A. G. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w W. z [..] lutego 1968 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] prawa użytkowania wieczystego do jej gruntu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie naruszają prawa. 3. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydane zostało w oparciu o art. 31 § 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, natomiast zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeśli spełnione są następujące przesłanki: (1) postępowanie dotyczy innej strony, (2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, (3) przemawia za tym interes społeczny - przy czym, przesłanki te muszą być spełnione łącznie. 4. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 20 sierpnia 2002 r. wpłynął wniosek A. G. - następcy prawnego dawnego właściciela o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1968 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] w W. prawa użytkowania wieczystego do jej gruntu, natomiast w dniu 12 grudnia 2002 r. do organu wpłynął wniosek S. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd podziela stanowisko organu, iż stronami postępowania nadzorczego dotyczącego legalności orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są: poprzedni właściciele nieruchomości, ich spadkobiercy lub następcy prawni, aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntu - a S. do żadnej z tych kategorii nie należy. Stowarzyszenie nie wykazało również spełnienia łącznie obu przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa: statutowy cel działalności i względy interesu społecznego warunkujących dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu. Podkreślić należy, że skoro między celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, to równocześnie nie ma przesłanki dopuszczenia tej organizacji do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2008 r. I OSK 743/07 (ONSA WSA 2009, nr 4, poz. 67; M. Praw. 2008, nr 11, s. 565) stwierdził, że Stowarzyszenie mieszkańców budynków, którego celem statutowym jest ochrona praw lokatorów, nie może zostać dopuszczone na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntów i związanego z nim prawa odrębnej własności budynków na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)", a nniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 5. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Niniejszy skład orzekający podziela również to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy równocześnie podkreślić, że w skardze skarżące S. wskazało, iż jego celem jest ochrona praw mieszkańców, do których należą również właściciele lokali w kamienicy przy [...], którzy są odpowiednio użytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiona jest kamienica; w ten sposób postępowanie nadzorcze dotyczy również ich osobiście, a Stowarzyszenie ma na celu chronić ich aby nie doznali uszczerbku swych praw i za taką ochroną przemawia dobrze pojęty interes społeczny. Zdaniem Sądu oznacza to, że w gruncie rzeczy wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym został podjęty w celu ochrony interesów faktycznych właścicieli lokali w kamienicy przy [...], a nie w interesie społecznym. Nie można przyjąć, że za każdym żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, złożonym przez organizację społeczną przemawia interes społeczny. Uznać również należy, że ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Tak więc obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w każdym przypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło, a Sąd to stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zupełności podzielił. 6. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie - odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego - Sąd nie bada zarzutu skarżącego Stowarzyszenia dotyczącego ewentualnego naruszenia przez organ art. 98 § 2 kpa, lecz jedynie kwestie dotyczące statusu Stowarzyszenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej dotyczącej nieruchomości [...], postępowania wszczętego na wniosek następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości, czyli zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.