I SA/Wa 1610/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania E. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. M.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] kwietnia 2021 r. E. G. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką H. M.. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania E. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. M. w związku z niespełnieniem przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro znaczny stopień niepełnosprawności H. M. datuje się od [...] października 2012 r., a więc powstał po ukończeniu przez H.M. zarówno [...], jak i 25 roku życia. Zdaniem organu I instancji, skoro do uszczerbku na zdrowiu doszło w późniejszym wieku (po ukończeniu przez H. M. [...] roku życia), to osoba zajmująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny może otrzymać tylko specjalny zasiłek opiekuńczy, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. G., powołując się na odmienne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej zwanej "uśr". Następnie organ przytoczył treść art. 17ust. 1 uśr. Dalej Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. M. z [...] listopada 2012 r. wynika, że matka wnioskodawczyni H. M. (ur. [...] sierpnia 1946 r.) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od stycznia 2004 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2012 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnośnie tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną E. G.. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji ww. wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem tej okoliczności (momentu powstania niepełnosprawności) nie można brać pod uwagę lub należy ją pomijać. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Wskazany art. 17 ust. 1b uśr, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania. Wobec tego organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jest wadliwa. Mimo powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy wobec wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że katalog przesłanek wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 uśr przewidując m.in. że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednak art. 27 ust. 5 uśr stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kolegium zauważyło, że powołana regulacja uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji przez wnioskodawczynię z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z oświadczenia wnioskodawczyni znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium E. G. otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Mimo że do akt sprawy nie dołączono decyzji przyznającej ww. zasiłek można domniemywać, że zasiłek przyznano na okres zasiłkowy, tj. począwszy od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r., a decyzja jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym bowiem o jej uchylenie wnosi E. G.. Świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać obydwu świadczeń. Co prawda zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z przysługującego zasiłku, a zatem jednoznaczne zrzeczenie się prawa do tego świadczenia oraz uchylenie decyzji o jego przyznaniu. Kolegium uznało więc, że skoro odwołująca nadal ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na opiekę nad matką. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że błędnym było stwierdzenie SKO, że skarżąca otrzymuję zasiłek dla opiekuna, którego nie pobiera. Wyjaśniła, że zasiłku tego nie pobiera, gdyż mając możliwość wyboru świadczenia wybrała świadczenie pielęgnacyjne. Marzec 2021 r. był ostatnim miesiącem, w którym skarżąca pobrała zasiłek dla opiekuna, gdyż [...] kwietnia 2021 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie, że rezygnuje z pobierania tego zasiłku, co potwierdza decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna wydana na skutek rezygnacji skarżącej z pobierania tego świadczenia. Wobec tego skarżąca uważa, że powinna dalej starać się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej skarżąca podała, że moment powstania niepełnosprawności matki nie może być przeszkodą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Skarżąca zaznaczyła, że rezygnując z pobierania zasiłku dla opiekuna zdawała sobie sprawę, że zostanie przez chwilę bez środków, jednak podjęła ten krok, aby otrzymać od państwa pomoc finansową, która pomogłaby jej bardziej zbliżyć się finansowo do osób czynnych zawodowo. Podała, że wiele lat temu zrezygnowała z pracy, aby jej mama miała opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne pozwoliłoby jej uzupełnić dochód utracony, z tego powodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia E. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b uśr. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b uśr. Wobec tego należało przyjąć, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z 19 kwietnia 2021 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b uśr, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem organ odwoławczy winien skasować decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia, rozważenia i oceny zasadności wniosku strony w oparciu o okoliczności wymienione w art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 27 ust. 5 uśr. SKO w [...] tego nie uczyniło przez co naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo trzeba wskazać, że organ odwoławczy wadliwie ocenił za niezasadny wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na inne okoliczności - realizację przez E. G. decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką H. M. pomijając to, że E. G. dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego (art. 27 ust. 5 uśr) i to, że E. G. [...] kwietnia 2021 r. uzyskała żądaną decyzję uchylającą decyzję przyznającą jej zasiłek dla opiekuna. Zatem i w tym zakresie organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 uśr, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2021 r. E. G. złożyła na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką H. M.. W oświadczeniu z tej samej daty złożonym na urzędowym formularzu E. G. domagała się uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką H. M. i przyznania jej od [...] kwietnia 2021 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu. W oświadczeniu złożonym na urzędowym formularzu z [...] kwietnia 2021 r. E. G. wskazała, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne zamiast zasiłku dla opiekuna i po raz drugi wniosła o uchylenie od kwietnia 2021 r. decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] , działając na podstawie art. 32 ust. 1 uśr, uchylił od kwietnia 2021 r., zgodnie z wnioskiem strony, w całości ostateczną decyzję z [...] września 2014 r. nr [...] przyznającą na rzecz E. G. zasiłek dla opiekuna od [...] września 2014 r. Decyzja ta została odebrana przez E. G. [...] kwietnia 2021 r. Decyzja kasacyjna była zgodna z żądaniem strony, a więc była wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 130 § 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr. Z treści skargi wynika, że marzec 2021 r. był ostatnim miesiącem w którym E. G. pobrała zasiłek dla opiekuna. W sprawie nie jest kwestionowane to, że E. M. do dnia wydania zaskarżonej decyzji legitymowała się orzeczeniem z [...] listopada 2012 r. ustalającym dla H. M. znaczny stopnień niepełnosprawności na stałe. Poza sporem jest to, że E. G. zrezygnowała z zatrudnienia celem opieki nad matką H. M. niepełnosprawną w stopniu znacznym od [...] października 2012 r. (spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) i z tego powodu otrzymała w 2014 r. zasiłek dla opiekuna, na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Rezygnację zatrudnienia z tego powodu i pobieranie wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad H. M. skarżąca potwierdziła w oświadczeniu z [...] kwietnia 2021 r. i w odwołaniu. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu o przyznanie E. G. świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy [...] weźmie pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. Wójt Gminy [...] będzie miał na uwadze, w szczególności to, że przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (przyznanie zasiłku dla opiekuna) ustała z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji kasacyjnej Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r. i od kwietnia 2021 r., w oparciu o art. 24 ust. 2 uśr, możliwe jest ustalenie na rzecz E. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. M.. Wójt Gminy [...] uwzględni także to, że H. M. zmarła [...] października 2021 r., co wynika z okazanego Sądowi na rozprawie sądowej odpisu skróconego aktu zgonu H. M. wydanego przez kierownika USC w [...] z [...] października 2021 r. W tej sytuacji organ I instancji będzie miał na uwadze to, że koniec okresu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przypadał na ostatni dzień miesiąca, w którym nastąpił zgon H. M. ([...] październik 2021 r.). Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.