I SA/Wa 1621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. B., S. K., K. Z. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. B., M. C., M. G., S. J., S. K., P. i M. M., K. S., J. S. oraz A. i K. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w W. przy [...] na rzecz F. W. za czynszem symbolicznym w wysokości [...] zł. Równocześnie organ orzekł o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części przedmiotowego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się w budynku przy [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że opisana nieruchomość znajduje się na obszarze działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zwanego dalej dekretem. W dniu [...] listopada 1947 r. J. L., dawny właściciel nieruchomości złożył w terminie określonym w art. 7 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Spadkobiercy J. L. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1953 r. Rep. Nr [...] zbyli na rzecz F. W. wszelkie roszczenia wynikające ze złożenia wniosku dekretowego. Decyzją Wydziału Terenów Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] przedmiotowy wniosek został załatwiony odmownie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji Wydziału Terenów Urzędu W. Rozpatrując w tej sytuacji wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego organ orzekający ustalił, że wskazana nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, jednak ze względu na fakt, że właściciele wyodrębnionych lokali nabyli udziały w użytkowaniu wieczystym nieruchomości w łącznej wysokości [...], należało uwzględnić ten wniosek tylko co do [...] części gruntu, natomiast odmówić uwzględnienia co do [...] części gruntu. Jednocześnie organ stwierdził, że rozpoznanie wniosku dotyczącego pozostałej części gruntu pochodzącego z granic dawnej nieruchomości hipotecznej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] nastąpi w terminie późniejszym, po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego dotyczącego naniesień istniejących obecnie na gruncie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. B., M. C., M. G., S. J., S. K., P. i M. M., K. S., J. S. oraz A. i K. Z. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucili organowi brak dokonania pomiaru i inwentaryzacji nieruchomości, a w konsekwencji błędne ustalenie wielkości udziału w wysokości [...] części gruntu, do którego przyznane zostało F. W. prawo użytkowania wieczystego. Podkreślili, że niedopuszczalne jest wyliczenie udziału do zbycia przez odjęcie od liczby [...] sumy udziałów właścicieli wyodrębnionych lokali. Zdaniem odwołujących się w celu ustalenia wielkości udziału będącego w dyspozycji Prezydenta W. organ winien zastosować art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W ich ocenie udział ten wynosi nie [...] lecz [...]. W uzupełnieniu odwołania pismem z dnia [...] marca 2009 r. odwołujący się zarzucili także, że organ winien był rozpatrzyć wniosek dekretowy co do całości dawnej nieruchomości, tj. działek nr [...]. Do powyższego stanowiska, pismem z dnia [...] maja 2009 r., przyłączył się F. W. Przedstawił wyliczenie sporządzone na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali, z którego wynika, że łączny udział właścicieli wyodrębnionych lokali w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości winien wynosić [...] a nie [...] jak to wynika z aktów notarialnych sprzedaży oraz z ksiąg wieczystych. W związku z tym organ powinien był przyznać prawo użytkowania wieczystego F. W. nie do [...] lecz do [...] części gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 7 ust. 2 dekretu nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia wniosku, o ile korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał, że nie budzi wątpliwości brak uprawnienia dla Prezydenta W. do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela w przypadku, gdy nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 Kodeksu cywilnego oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec czego organ odwoławczy uznał, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy możliwe było jedynie w takiej części, w jakiej udziały w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości nie zostały zbyte na rzecz osób trzecich (właścicieli lokali). Kolegium podkreśliło, że w niniejszym postępowaniu organy administracji nie są uprawnione do badania prawidłowości wyliczenia wielkości udziałów w użytkowaniu wieczystym zbywanych na rzecz poszczególnych właścicieli lokali. Wielkość tych udziałów wynika wprost z umów sprzedaży lokali i ustanowienia wieczystego użytkowania zawartych w formie aktu notarialnego, których kopie znajdują się w aktach sprawy. Ponieważ żaden przepis prawa nie pozwala organom administracji w postępowaniu z wniosku dekretowego badać prawidłowości obliczenia wysokości udziałów w użytkowaniu wieczystym w umowach zawieranych przez gminę z właścicielami lokali, to organy obu instancji są związane treścią tych umów, na podstawie których złożono następnie wnioski o wpis do ksiąg wieczystych. Powyższe stanowisko wynika również z treści art. 7 ust. 2 dekretu, który wprowadza obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela w razie braku przesłanek negatywnych. Dlatego też Prezydent zobowiązany był do ustanowienia użytkowania wieczystego co do całości nieruchomości, zaś odmowa przyznania tego prawa dopuszczalna była tylko i wyłącznie w takiej części, w jakiej udziały w użytkowaniu wieczystym zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, trafnie organ I instancji obliczył udział w użytkowaniu wieczystym przyznany wnioskodawcy poprzez odjęcie od całości [...] sumy udziałów sprzedanych osobom trzecim. Ponadto Kolegium podniosło, że przytoczone przez odwołujących się poglądy doktryny i judykatury w zakresie wyliczenia wielkości udziałów na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym. Nadto w postępowaniu w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości w trybie dekretu [...] nie jest dopuszczalne prostowanie ewentualnych uchybień w treści aktów notarialnych i w księgach wieczystych. Organ odwoławczy podkreślił także, że stosownie do art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że dopuszczalne jest wydanie tzw. decyzji częściowej, która nie rozstrzyga sprawy w całości, a jedynie w części. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. B., S. K., K. Z. i M. C. W obszernym uzasadnieniu skargi uzupełnionym pismami procesowymi, skarżący podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. Uznając zasadność przedstawionej argumentacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do uwzględnienia skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Kolegium. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji, w szczególności na etapie postępowania odwoławczego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoby te nie żyją, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skierowało zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. do zmarłego w dniu [...] lipca 2009 r. A. Z. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłego, okoliczność śmierci którego nie była prawdopodobnie znana organowi odwoławczemu w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłej w postępowaniu odwoławczym decyzji administracyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżących zarzuty, organ dokona ponownie oceny prawidłowości wydanej przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] lutego 2009 r. decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ odwoławczy przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.