I SA/Wa 1621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] odmawiającej potwierdzenia jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) odmówił potwierdzenia A. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.W. Organ odwoławczy ustalił, że pismem z [...] czerwca 1988 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w G., J. W. zwróciła się o przyznanie nieruchomości w postaci domku jednorodzinnego na terenie miasta G., w zamian za pozostawione na terenie [...] nieruchomości. Wnioskodawczyni podała, że pozostawiła w 1945 r. nieruchomość położoną w mieście D.: dom mieszkalny składający się z [...] pokoi i [...] kuchni, jeden budynek gospodarczy oraz sad i ogród o pow. [...] m2. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z [...] lipca 1988 r. J. W. stwierdzające, że majątek opisany w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w B. z [...] lipca 1945 r., nr [...] przekazuje synowi X.W. Zgodnie z treścią oświadczenia przekazanie majątku następuje w celu zaliczenia go na poczet nabytego mieszkania przy ulicy [...] w G. W dniu [...] grudnia 1998 r. została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep [...] nr [...] pomiędzy Skarbem Państwa, a X.W. Umowa dotyczyła nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G., składającej się z [...] pokoi, [...] kuchni, [...] przedpokoi, wc - o łącznej pow. użytkowej [...] m2. Na poczet ceny nabycia nieruchomości przez X.W.. zaliczona została wartość mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju. W dniu [...] maja 2012 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w G. przekazujące odpisy skrócone aktów zgonu: J. W. i X.W. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek J. W. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty do czasu przedłożenia przez stronę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. W. Do akt sprawy złożono uwierzytelnioną kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] stycznia 2012 r., Rep [...] nr [...] stwierdzającego, że po zmarłym [...] września 2011 r. X.W. spadek na mocy ustawy nabyli: córka A. W. i syn W. W. po połowie. W dniu [...] marca 2018 r. do organu złożono odpis postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] maja 1992 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że po zmarłej [...] kwietnia 1991 r. J. W. spadek na podstawie testamentu nabyła wnuczka A. W. w całości. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił A. W. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego na podstawie dostępnych materiałów źródłowych ustalono, że miejscowość D., w której J. W. pozostawiła nieruchomość nie znajdowała się w dniu 1 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Terytorium to przed wybuchem II wojny światowej pozostawało na terenie [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że J. W. nie pozostawiła mienia nieruchomego na terytorium byłej RP, żądanie jej spadkobierców przyznania prawa do rekompensaty jest nieuprawione Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła A. W. podnosząc, że organ błędnie ocenił przedłożoną dokumentację oraz przyjął błędnie interpretację art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., przez stwierdzenie, że prawo do rekompensaty nie przysługuje odwołującej. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zarówno właściciel, jak jego spadkobiercy muszą spełnić łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, a niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Powołując orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że beneficjentami uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej", jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia " byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego ( por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. akt. I OSK 2616/12). Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Minister podniósł, że celem ustawy jest wywiązanie się przez Państwo Polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, LEX nr 1404014, wyroki: z 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10, z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 533/11). Zdaniem organu odwoławczego rekompensata za nieruchomości pozostawione, przyznawana w trybie ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy położone były one na byłym terytorium RP. Przesłanki wskazane w art. 1 i 2 ustawy nie mogą być bowiem postrzegane i interpretowane w oderwaniu od innych przepisów tejże ustawy, w tym od art. 11. Odnosząc się do zarzutów strony w kwestii przyznania przez władze Miasta G. nieruchomości w zamian za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, Minister wskazał na treść art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r., iż postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zgodnie z tym przepisem odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego A. W. na podstawie obowiązującej ustawy nie spełniła wymogów przewidzianych przez przepisy ustawy. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2018 r. skargę złożyła A. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 2 w zw. z art. 1 ustawy, polegające na ustaleniu prawa do uzyskania rekompensaty za utraconą nieruchomość, pomimo, że organ ten dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia, że J. W. spełniała wymagania ustawowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 kpa, poprzez działania naruszające zaufanie obywateli do organów państwa, poprzez zmianę trwającej od dwudziestu lat umowy między skarżącą a Skarbem Państwa, decyzją o odmowie przyznania rekompensaty; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu spełnienia przesłanek ustawowych przez J. W., co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego. Wskazała, że D. znajdował się w pewnym okresie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a w czasie wybuchu II Wojny Światowej był częścią [...]. Obecnie jest to miasto na [...], którego [...]% mieszkańców stanowią Polacy. Jest to największy ośrodek Polaków na [...]. Skarżąca podniosła, że w związku z umową z [...] grudnia 1998 r. zawartą ze Skarbem Państwa w cenę lokalu, łącznie z opłatą za wieczyste użytkowanie, zaliczono wartość mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Skarb Państwa uznał, że za nieruchomość pozostawioną przez J. W. poza granicami kraju w wyniku wybuchu wojny należy się odpowiednia rekompensata. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zaprzeczają zasadzie budowania zaufania do obywateli, poprzez wskazanie, że stan prawny ustalony przez państwo może zostać zmieniony po dwudziestu latach. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 1 ustawy, polegające na ustaleniu prawa do rekompensaty, pomimo, że organ dysponował wystarczającymi informacjami, co do prawidłowego określenia, że J. W. spełniała wymagania ustawowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. J. W. była obywatelką Polski w chwili wybuchu II Wojny Światowej. Na rozprawie sądowej w dniu 12 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania. Wskazała, że nabycie mieszkania zakończyło postępowanie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącej, że postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostało już ostatecznie zakończone i organy lub Sąd powinny je umorzyć, wskazać należy, że nie jest ono zasadne. W ocenie pełnomocnika zawarcie umowy przez X.W. ze Skarbem Państwa w przedmiocie nabycia nieruchomości i zaliczenie na poczet ceny nabycia wartości mienia pozostawionego poza granicami RP zakończyło ostatecznie postępowanie z wniosku J. W.. Pogląd ten jest nietrafny. W dacie złożenia oświadczenia przez J. W. o "przekazaniu" synowi X.W. majątku opisanego w orzeczeniu PUR obowiązywał art. 88 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) stanowiący: "Zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tego mienia lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego". Przepis ten następnie - w kolejnych wersjach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - został przeniesiony do art. 88 ust. 3. Od 1 stycznia 1998 r. nieznacznie zmieniona redakcyjnie regulacja znalazła się w art. 212 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) i obowiązywała aż do daty jego uchylenia przez ustawę z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), obecnie zastąpioną przez ustawę z 8 lipca 2005 r. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 22 czerwca 1989 r., sygn. akt III CZP 32/89 "prawo do zaliczenia" jest stosunkiem administracyjnoprawnym, którego treścią jest przyznanie repatriantowi (lub osobom wskazanym w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy) uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Problem przenoszenia tego rodzaju uprawnień pozostaje poza sferą regulacji prawa cywilnego i może być rozstrzygany jedynie na podstawie przepisów prawa publicznego (J. Mojak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów z 22 VI 1989, "Państwo i Prawo" z 1991, z. 1, s. 118). Skoro prawo do rekompensaty jest niewątpliwie prawem publicznym (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11) i prawem ściśle związanym z osobą repatrianta, to oznacza, że ubiegać się o nie może wyłącznie osoba, której według prawa administracyjnego takie uprawnienie może być przyznane w drodze decyzji na podstawie obowiązującej ustawy. Według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznanie "prawa do zaliczenia" na swoją rzecz mógł ubiegać się repatriant oraz osoba bezpośrednio wskazana przez repatrianta, będąca jego spadkobiercą ustawowym. "Wskazanie" nie oznaczało jednak cesji uprawnień, bowiem - jak już wyżej wyjaśniono - nie może być tu mowy o stosowaniu analogi z prawa cywilnego. "Wskazanie" w rozumieniu art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz później w rozumieniu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło szczególną instytucję, której skutkiem nie jest nabycie stricte rozumianego "uprawnienia" po stronie osoby wskazanej i utrata go po stronie repatrianta. "Wskazanie" należy odczytywać jako przesłankę z zakresu materialnego prawa administracyjnego od której zależy możliwość ubiegania się przez spadkobiercę o "prawo zaliczenia" na swoją rzecz. Cały czas jednak skuteczność "wskazania" zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 39/92, OSNC z 1993 r., nr 7-8, poz. 128). "Wskazanie" spadkobiercy i umożliwienie mu wystąpienia o "prawo zaliczenia" nie rodzi bowiem skutków przelewu prawa czy ekspektatywy. J. W. zmarła po "wskazaniu". W momencie śmierci repatrianta zastosowanie znajduje automatycznie regulacja, która zawarta była w art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i następnie kolejno w: art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r., a obecnie zawarta jest w art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że publicznoprawne (administracyjne) prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i tylko oni mogą ubiegać się o jego potwierdzenia w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich. Fakt, że X. W. jako spadkobierca ustawowy - syn ubiegał się o "prawo zaliczenia" z racji wskazania go przez matkę, nie oznacza, że nabył on uprawnienie, które to uprawienie jest niezależne od prawa matki i pozostałych spadkobierców. Z chwilą śmierci matki przepisy, na podstawie których występowała z wnioskiem (art. 88 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) ustępowały bowiem miejsca regulacjom znajdującym zastosowanie w sytuacji śmierci repatrianta (por. wyrok NSA z 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12). Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organów, że postępowanie nie zostało zakończone i w sprawie ma zastosowanie art. 27 ustawy. Mając na względzie powyższy przepis, obecnie organy orzekające o publicznoprawnym uprawnieniu do rekompensaty za mienie zabużańskie obowiązane są stosować przesłanki wynikające z przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Należy mieć także na uwadze, że nie wydany został żaden akt formalny kończący postępowanie z wniosku złożonego przez J. W. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, to również Sąd nie miał podstaw do ich uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącej rekompensaty. Jest okolicznością bezsporną, że miejscowość D. znajdowała się przed wybuchem II Wojny Światowej na terenie [...], a więc poza terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca przyznaje to także w skardze. Zważyć należy, że zgodnie z obowiązującą ustawą uprawnionymi do rekompensaty są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego. Po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich tereny te znalazły się poza terytorium Polski. Skoro w art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej", jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to logicznym jest, że pozostawione nieruchomości również znajdowały się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Słusznie wskazały organy, że gdyby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty obywatelom polskim za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zważyć należy, że w art. 11 ust. 2 ustawy dotyczącym określenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP podano poszczególne byłe województwa i poprzez współczynniki korygujące odniesiono je do obecnych polskich województw. Są to dawne województwa: lwowskie, tarnopolskie, stanisławowskie, wołyńskie, poleskie, wileńskie, nowogródzkie, białostockie oraz miasta Lwów i Wilno. Tylko za nieruchomości położone na terenie tych dawnych województw i we wskazanych miastach, przy spełnieniu pozostałych warunków ustawy, może być przyznana rekompensata. Przesłanki z art. 1 i 2 ustawy nie mogą być bowiem postrzegane i interpretowane w oderwaniu od innych przepisów ustawy, w tym od art. 11. Nie zmienia tej oceny kwestia zawarcia przez X. W. ze Skarbem Państwa umowy nabycia nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi nie oznacza to uznania prawa skarżącej do rekompensaty. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że organy nie naruszyły przepisów art. art. 1 i art. 2 ustawy. Chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7,8,77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie spełnienia przez J. W. przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty i zmianę trwającej dwadzieścia lat umowy pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa. Otóż organy zobowiązane były działać na podstawie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego. Jak wyżej wskazano prawo do rekompensaty nie przysługuje za wszystkie nieruchomości położone poza granicami Polski lecz tylko za nieruchomości położone poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej" i pozostawione w wyniku wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów międzynarodowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Fakt zawarcia umowy ze Skarbem Państwa nie może przesądzać o należnym prawie do rekompensaty, a zaskarżona decyzja sama w sobie nie "zmienia" tej umowy. Nie sposób wiec podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.