I SA/Wa 1624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] sp. z o. o. w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] maja 2014 roku odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] (Gmina), z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. ul.[...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej [...] oraz działka Nr [...] o pow.[...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] (nieruchomość). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości administracji rządowej, w szczególności polegających na zaopatrywaniu przedsiębiorstw przemysłu lekkiego w surowce oraz półfabrykaty z importu służące produkcji wyrobów dla potrzeb obronnych kraju. Przyjmowanie zleceń związanych z obronnością kraju wyczerpywało w ocenie organu kryterium wykonywania zadań należących do właściwości administracji rządowej. Podstawą prawną decyzji organu był art. 18 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz- U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej : "ustawa"). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] stycznia 2015 roku uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i stwierdziła nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku własności nieruchomości. Komisja stwierdziła, że Wojewoda niewłaściwie zinterpretował treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. pozostawało we władaniu (bez tytułu prawnego) spółki prawa handlowego [...] Sp. z o.o. która w ramach realizowania przedmiotu działania wykonywała zlecenia służące obronności kraju. Takie zlecenia były i są udziałem wielu przedsiębiorstw. Podejmowanie tych zleceń jest normalną działalnością gospodarczą prowadzoną zgodnie z przedmiotem działania przedsiębiorstwa, tak jak przyjmowanie innych zleceń, także ze strony różnych jednostek administracji rządowej, nie tylko w zakresie obronności. Służenie wykonywaniu zadań administracji rządowej, o którym się mówi w art. 11 ustawy wiąże się wyłącznie z tymi zadaniami, np. gdyby na przedmiotowej nieruchomości realizowane były funkcje administracji rządowej w postaci urzędu skarbowego. Zdaniem Komisji, po wyeliminowaniu możliwości zastosowania art. 11 ustawy można stwierdzić realizację przesłanek prowadzących do stwierdzenia nabycia własności mienia, z mocy prawa, przez właściwą Gminę, bez potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania wyjaśniającego. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: [...] Sp. z o.o. (Skarżąca) oraz Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie zarzucając naruszenie : 1. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu, że skarżący skutecznie nabył sporne nieruchomości w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nawet brak możliwości terenowego organu administracji państwowej władczego zadysponowania nieruchomością oznacza "należenie" tej nieruchomości do owego organu w rozumieniu tego przepisu; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy przez pominięcie ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, że na spornych nieruchomościach wykonywano zadania służące obronności kraju, które wynikały ze szczególnych aktów prawnych i decyzji, i których nie mogły wykonywać dowolne przedsiębiorstwa lub inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa działając w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art.28 kpa w zw. z art.58 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz.518 ze zm.) oraz w zw. z art.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tj. Dz.U. z 2012 r., poz.1224) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], a nie przez Ministra Skarbu Państwa, b) art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do komunalizacji ww. nieruchomości; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: a) art.107 §3 w zw. z art. 11 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, bez wyjaśnienia przesłanek załatwienia sprawy, a w szczególności wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, b) art.77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie części zebranego materiału dowodowego, a w tym dokumentów wskazujących na fakt, iż ww. nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy, c) art.7 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Komisji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 111 §1 p.p.s.a. skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Komisja wniosła o oddalenie skargi Skarżącej i o odrzucenie skargi Ministra Skarbu Państwa. Wyrokiem z 26 października 2015 roku, I SA/Wa 415/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącej, odrzucając jednocześnie skargę Ministra Skarbu Państwa. Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Skarżącej sąd wskazał, że za niezasadny uznał zarzut wadliwej reprezentacji Skarbu Państwa w toku postępowania komunalizacyjnego. Następnie wskazał, że Skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, mienie należało do niej wyłącznie w znaczeniu faktycznym, zatem było mieniem "należącym" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji ogólnej stopnia podstawowego, czyli mieniem podlegającym komunalizacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy sąd wyjaśnił, że podstawowa działalność spółki skupiała się na działalności handlowej w zakresie handlu zagranicznego. Z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżąca spółka wykonywała również zadania z zakresu obronności, jednak te zadania z całą pewnością nie stanowiły jej podstawowej działalności. Sąd stwierdził, że mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Końcowo sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., jest bowiem bardzo lakoniczna, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa złożył zażalenie na zawarte w wyroku postanowienie o odrzuceniu skargi. Zażalenie to zostało oddalone postanowieniem NSA z 15 marca 2016 roku, I OZ 214/16. Skarga kasacyjna od wyroku tutejszego sądu wniesiona została zarówno przez Ministra Skarbu Państwa jak i Skarżącą. NSA wyrokiem z 20 czerwca 2018 roku (I OSK 406/16) uchylił wyrok sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę Skarżącej i przekazał mu w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania oraz odrzucił skargę kasacyjną Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W wyroku z 20 czerwca 2018 roku NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy : a. organ odwoławczy dokonując oceny wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy dysponował odpowiednio precyzyjnym, czy też jednoznacznym materiałem dowodowym służącym ustaleniu zakresu wykonywanych przez osobę prawną zadań publicznych. b. stwierdzona w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. rzeczywiście nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. W wyroku sądu odwoławczego zostały również zawarte wskazanie co do sposobu wykładni art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd kasacyjny wskazał, że ocena spełnienia przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga kompleksowej wiedzy, a co za tym idzie dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych pozwalających stwierdzić, czy w ramach prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności w dacie wejścia w życie ustawy, mienie państwowe było wykorzystywane na cele publiczne i ewentualnie w jakim zakresie. Ustawodawca bowiem nie sprecyzował, czy wykonywanie zadań publicznych przy wykorzystaniu mienia ogólnonarodowego miałoby być działalnością wiodącą, czy też warunek określony tym przepisem zachodzi również wtedy, gdy zadanie publiczne jest wykonywane ubocznie, czy wręcz incydentalnie. NSA podkreślił, że normatywna treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy sprawia, iż zagadnienie komunalizacji mienia państwowego służącego wykonywaniu zadań publicznych posiada znacznie szerszy wymiar, aniżeli przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Istotne jest zatem, by dokonać ustaleń, w jakim zakresie składniki mienia państwowego faktycznie i bezpośrednio służyły wykonywaniu tych zadań, bez względu na charakter korzystania z tego mienia, tj. czy miało ono wymiar stały, czy też incydentalny, przejściowy. NSA zgodził się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób należyty do ustalonego stanu faktycznego, co świadczy o wadliwości wydanego wyroku polegającej na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd podzielając ogólną ocenę organu odwoławczego nie odniósł się w należyty sposób do ustaleń faktycznych, pomijając przy tym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, których sedno przytoczył organ pierwszej instancji, a do których odwołuje się skarga kasacyjna w uzasadnieniu podniesionych zarzutów. Pominął tym samym istotne zagadnienie, jakim była prawidłowość ustaleń Wojewody co do prowadzenia przez Skarżącą i jej poprzednika prawnego działalności w ramach planu RO-[...] – centralnego planu mobilizacji gospodarki narodowej na czas podwyższonej gotowości Państwa na wypadek wojny na podstawie szczególnych aktów prawnych. Na uwagę zasługuje argumentacja skarżącej kasacyjnie, że wykonywana przez Skarżącą działalność realizowała zadania należące do właściwości organów administracji rządowej, a polegała m.in. na zaopatrywaniu przedsiębiorstw w surowce oraz półfabrykaty z importu, służące do produkcji wyrobów dla potrzeb obronnych kraju. Jak podkreślono, zarówno Skarżąca, jak i jej poprzednik do 1993 r. realizowała na tych nieruchomościach plany obronne, uczestniczyła również w naradach RWPG w tym zakresie. Powyższe okoliczności oraz faktyczna realizacja wykonywanych ubocznie zadań z zakresu obronności na podstawie decyzji, czy zarządzeń organu założycielskiego, powinny były stać się przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uwzględniając wykładnię i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego to jest art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię. Komisja przyjęła bowiem, że służenie wykonywaniu zadań administracji rządowej wiąże się wyłącznie z realizowaniem przy wykorzystaniu danego mienia, funkcji administracji rządowej. Tymczasem z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zagadnienie komunalizacji mienia państwowego służącego wykonywaniu zadań publicznych posiada znacznie szerszy wymiar, aniżeli przyjęty przez Komisję i zaakceptowany następnie przez Sąd pierwszej instancji w wyroku z 25 października 2015 roku. W następstwie wadliwej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, Komisja naruszyła przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1,art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Komisja wyszła z założenia że nieruchomość nie była wykorzystywana bezpośrednio przez organ administracji rządowej, zatem nie podlegała zakresowi zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji, pominęła cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i zaniechała ustalenia, czy nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej sądów oraz organów władzy państwa. Jak zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty i wyjaśnienia przesłane przy pismach: Ministerstwa Skarbu Państwa nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku i nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku, oraz Skarżącej z 16 maja 2005 roku, 29 lutego 2008 roku, 8 czerwca 2011 roku i 6 marca 2013 roku. Z dokumentów tych wynika, że Skarżąca realizowała plan RO – [...] , którego obowiązywanie przedłużono do roku 1992 roku (pismo Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z 29 stycznia 1991 roku). Do akt dołączono również Plan Szkolenia Obronnego Kadry Kierowniczej Skarżącej na rok 1990 roku, z którego wynika, że w Skarżącej spółce prowadzone były ogólnoobronne zajęcia dotyczące działalności obronnej resortu Współpracy Gospodarczej na rok 1990, zapoznające z planem działalności obronnej Skarżącej na 1990 roku oraz informujące o realizacji zadań obronnych w 1989 roku. Z planu tego wynika także, że w spółce zatrudnieni byli pracownicy posiadający upoważnienia do dostępu do wiadomości stanowiących tajemnicę państwową. Okoliczności te potwierdza również Plan Działalności Obronnej Skarżącej na rok 1990. Z informacji o przebiegu realizacji zadań obronnych i obrony cywilnej w Skarżącej za rok 1989 i planowanych zadań w tym zakresie na rok 1990 wynika, że działalność obronna resortu handlu –zagranicznego skupiła się w 1989 roku na realizacji zadań wynikających z ustaw sejmowych, Komitetu Ochrony Kraju i Rady Ministrów. W 1989 roku realizacja zadań obronnych w resorcie była przedmiotem kontroli przez Komisję Komitetu Obrony Kraju. Komisja ta uznała, że resort handlu zagranicznego właściwe realizuje ciążące na nim zadania obronne. W informacji tej wskazano, że Skarżąca jest jednostką działając w zakresie export-import również w okresie wojny, z obowiązkiem reprezentowania w tym zakresie pozostałych jednostek handlu zagranicznego z terenu Łodzi. W aktach są również dokumenty potwierdzające dokonywanie przez Skarżącą importu towarów od podmiotów z państw-członków układu warszawskiego. Dołączono do nich również dokumentację dotyczącą realizowania zadań obronnych w Skarżącej w 1989 roku (pismo Skarżącej z 5 stycznia 1990 roku skierowane do Ministerstw Współpracy Gospodarczej z Zagranicą Departament Spraw Obronnych). Z pisma Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą (MWGzZ) z 5 grudnia 1988 roku wynika, że Skarżąca należała do przedsiębiorstw, które w okresie "W" będą realizować obrót towarowy w okresie specjalnym. Z pisma Ministerstwa Handlu Zagranicznego z września 1987 roku wynika, że Skarżąca dokonywała eksportu i importu w okresie działania planu RO [...] w ramach wymiany z państwami Układu Warszawskiego. W toku postępowania administracyjnego przesłuchano również świadków – pracowników Skarżącej – D. B., A. P., M. K. i W. J. Z ich zeznań wynika, że na nieruchomości realizowany był plan mobilizacyjny RO [...] do 1997 roku. Znajdujący się na niej magazyn był magazynem strategicznym dla potrzeb wytwarzania surowców przemysłu lekkiego dla całego kraju w tym również dla wojska. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w dacie rozpoznawania odwołania przez Komisję, tak zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentów mógł być uznany za komplety. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie dowodowe zwracał się do Archiwum Akt Nowych, Wojskowego Instytutu Technicznego Uzbrojenia oraz Archiwum Ministerstwa Obrony Narodowej celem pozyskania dowodów. W tej sytuacji, do organu drugiej instancji, rozpoznającego odwołanie Gminy należała ocena oraz zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia, czy potwierdza on wykonywanie na spornej nieruchomości zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w tym przypadku zadań z zakresu obrony narodowej, czy też wykonywane na niej czynności dotyczyły wyłącznie działalności statutowej Skarżącej, ewentualnie realizowania obowiązków nałożonych na podmioty gospodarcze w zakresie obowiązków wynikających z obrony cywilnej. Organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia powyższych ustaleń naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1,art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co sąd uznaje za naruszenie postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy bowiem właśnie od ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości wykonywane były zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, w tym przypadku zadań z zakresu obrony narodowej. W toku rozprawy przed tutejszym sądem pełnomocnik skarżącej wskazał, że na nieruchomości znajdują się urządzenia takie jak tunel łączący nieruchomość z dawną fabryką broni [...], magazyny spełniające jednocześnie funkcję schronów przeciwlotniczych, a także pozostałość dworca kolejowego używanego wyłącznie w wypadkach wojny. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem do uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia, czy wskazywane przez pełnomocnika skarżącej czynności rzeczywiście miały miejsce na przedmiotowej nieruchomości. Następnie, organ dokona oceny całości materiału dowodowego celem ustalenia czy mienie objęte wnioskiem służyło do wykonania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Dokonując powyższej oceny organ będzie miał na względnie wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy przedstawioną przez NSA w wyroku z 20 czerwca 2018 roku zgodnie z którą dla zastosowania wyłączenia wynikającego z analizowanego przepisu nie ma znaczenia charakter korzystania z tego mienia, tj. czy miało ono wymiar stały, czy też incydentalny, przejściowy, istotne jest natomiast ustalenie, w jakim zakresie składniki mienia państwowego faktycznie i bezpośrednio służyły wykonywaniu tych zadań. Poczynione ustalenia i ich ocenę prawną organ przedstawi w decyzji uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.