I OSK 406/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 415/15 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę [...] Sp. z o.o. w [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odrzuca skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa; 3. zwraca Skarbowi Państwa - Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych; 4. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Spółka z o.o. w [...] oraz Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] 2015 r. w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, w punkcie 1. oddalił skargę [...] Sp. z o.o., w punkcie 2. odrzucił skargę Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz działka Nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości administracji rządowej, w szczególności polegających na "zaopatrywaniu przedsiębiorstw przemysłu lekkiego w surowce oraz półfabrykaty z importu służące produkcji wyrobów dla potrzeb obronnych kraju /.../". Przyjmowanie zleceń związanych z obronnością kraju wyczerpuje kryterium wykonywania zadań należących do właściwości administracji rządowej. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent Miasta [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] 2015 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności opisanej nieruchomości. Komisja stwierdził, że organ I Instancji niewłaściwie zinterpretował treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna). Przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. pozostawało we władaniu /bez tytułu prawnego/ spółki prawa handlowego o określonym przedmiocie działania. W ramach realizowania tego przedmiotu działania spółka ta wykonywała zlecenia służące obronności kraju. Takie zlecenia były i są udziałem wielu przedsiębiorstw. Podejmowanie tych zleceń jest normalną działalnością gospodarczą prowadzoną zgodnie z przedmiotem działania przedsiębiorstwa, tak jak przyjmowanie innych zleceń, także ze strony różnych jednostek administracji rządowej, nie tylko w zakresie obronności. Służenie wykonywaniu zadań administracji rządowej, o którym się mówi w art. 11 ustawy "komunalizacyjnej" wiąże się wyłącznie z tymi zadaniami, np. gdyby na przedmiotowej nieruchomości realizowane były funkcje administracji rządowej w postaci urzędu skarbowego. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, po wyeliminowaniu możliwości zastosowania art. 11 ustawy można stwierdzić realizację przesłanek prowadzących do stwierdzenia nabycia własności mienia, z mocy prawa, przez właściwą Gminę, bez potrzeby przeprowadzania ponownego postępowania wyjaśniającego. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez Ministra Skarbu Państwa. W tym zakresie podkreślił, że system reprezentacji Skarbu Państwa w sferze prawa materialnego, oparty na działaniach różnych podmiotów, którym ustawy ustrojowe przyznają odpowiednie kompetencje w tym zakresie, jest ze swej istoty zdecentralizowany. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) ustanawia zasadę, że o ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Reprezentacja ta według art. 11a powyższej ustawy dotyczy czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Przepis art. 23 ust. 1 u.g.n. nie może być interpretowany jako wyjątek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.g.n. Nie wyklucza bowiem reprezentacji starosty w sprawach dotyczących nieruchomości, które wchodzą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie doprecyzowuje, jakie zadania spoczywają na staroście w związku z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zresztą także w słowniczku ustawowym w art. 4 pkt 9 i 9b u.g.n. ustawodawca definiując pojęcie właściwego organu działającego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa ma na myśli starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu). Z tych regulacji wynika, że zasadą jest reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Natomiast art. 58 u.g.n. stanowi wyjątek od tej zasady i w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa wnoszonych jako aport do spółki kompetencje w tym zakresie przyznaje ministrowi do spraw Skarbu Państwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została wniesiona jako aport do spółki prawa handlowego przez Ministra Skarbu, automatycznie staje się on reprezentantem Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości. Kompetencji Ministrowi Skarbu Państwa do działania w imieniu Skarbu Państwa w postępowaniu komunalizacyjnym nie nadaje mu również opisane w skardze tzw. "prawo refleksowe". Wszelkie bowiem kompetencje administracyjne mogą być ustalane tylko w trybie ustawy, której uregulowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W odniesieniu do kompetencji starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi tego rodzaju normę nadająca mu kompetencje do działania w tym zakresie jest przepis art. 23 u.g.n. Skoro zatem reprezentujący w postępowaniu komunalizacyjnym Skarb Państwa, Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej otrzymał zaskarżoną decyzję [...] 2015 r., to skargę wniesioną na tę decyzję przez Skarb Państwa - Ministra Skarbu Państwa w dniu [...] 2015 r. ( data stempla pocztowego) Sąd uznał za wniesioną po upływie trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd przyjął, że nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż decyzja ta została doręczona Ministrowi w dniu 27 kwietnia 2015 r. Istotne znaczenie ma bowiem tu data doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta [...] (miasta na prawach powiatu) wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej jako reprezentantowi Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w dniu [...] 2015 r. Rozpoznając natomiast merytorycznie skargę [...] Sp. z o.o. w [...] Sąd uznał ją za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu określonego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, że zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie Skarb Państwa był reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] pełniącego jednocześnie funkcję starosty i organu wykonawczego Miasta [...]. Interes Skarbu Państwa i interes Gminy pozostają w sprzeczności. Wydanie zaskarżonej decyzji godzi w interes Skarbu Państwa, nie może on być zatem w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym reprezentowany przez organ, który jednocześnie reprezentuje podmiot mający interes przeciwstawny. Zdaniem Sądu takie stanowisko nie zasługuje na akceptację. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto [...] uzyskało status miasta na prawach powiatu. Problematyka definicji miast na prawach powiatu od początku budziła spore kontrowersje, jednakże orzecznictwo sądowe, jak również doktryna w znacznym stopniu przychylają się do koncepcji traktującej miasta na prawach powiatu jako gminy, czy też jako szczególną ich kategorię. Miasta na prawach powiatu to bowiem gminy obciążone przez ustawodawcę zadaniami, które na obszarze innych gmin wykonuje powiat. W znaczeniu ustrojowym miasto takie pozostaje nadal gminą, w której funkcje organów powiatu sprawują rada miasta i zarząd miasta, obecnie prezydent miasta. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 26/2000, przyjęto, że miasta na prawach powiatu to gminy miejskie będące szczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ze względu na ich obszar, zwartość terytorialną, infrastrukturę, a niekiedy także i funkcje spełniane w danym rejonie kraju ustawodawca uznał bowiem za uzasadnione przyznanie im statusu powiatów. Konsekwencją takiego rozwiązania prawnego jest to, że organy tych jednostek mają kompetencje zarówno organów gminy, jak i organów powiatu. Oznacza to, że w zakresie swoich kompetencji mają uprawnienia do reprezentowania tych jednostek bez względu na rodzaj interesu prawnego. Ponadto zgodnie z art. 12 u.g.n. organy o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Co do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami należy odnieść stanowisko przedstawione wyżej. Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonej decyzji pod katem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, Sąd wskazał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co do zasady decyzja komunalizacyjna potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, należały do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Sąd podkreślił przy tym, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia było objęte komunalizacją z mocy prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że bezsporne jest, iż skarżąca nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem - zdaniem Sądu I instancji - w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał również za bezzasadne. Przede wszystkim Sąd nie podzielił podnoszonego przez Spółkę zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez pominięcie, że skarżąca skutecznie nabyła sporne nieruchomości w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przywołując treść art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej: u.k.w.h.) Sąd podkreślił, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest sposobem nabycia własności lub innego prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która zamiast rzeczywiście uprawnionej, została wpisana w księdze wieczystej jako ta, której to prawo przysługuje. Sytuacja w przedmiotowej sprawie jest jednak zupełnie inna. Decyzja komunalizacyjna niezbędna jest wyłącznie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Istotą tej decyzji jest więc potwierdzenie, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. W postępowaniu komunalizacyjnym organ badał jedynie czy przedmiotowe działki podlegały komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r., nie miały natomiast obowiązku badać aktualnego stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Kwestie czynności prawnych mających miejsce po dniu 27 maja 1990 r. mogą być ewentualnie przedmiotem innych postępowań cywilnych. Ponadto, jak zauważył Sąd, przeniesienie prawa własności działki nr [...] przez Skarb Państwa na rzecz skarżącej Spółki miało miejsce w dniu [...] 2003 r. czyli po blisko 3 latach od wszczęcia postępowania komunalizacyjnego dotyczącego m.in. tej działki. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącej zawarte w skardze, w zasadzie każde wyzbycie się prawa własności przez Skarb Państwa po dacie 27 maja 1990 r. uniemożliwiałoby komunalizację nieruchomości. Sąd nie uznał również za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej tj. aktu notarialnego z dnia [...] 1982 r. o zawarciu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą [...] z siedzibą w [...] przedmiotem działalności spółki jest m.in. zawieranie i realizacja transakcji w ramach w zakresie handlu zagranicznego na rachunek własny oraz w imieniu osób trzecich w surowcach i wyrobach włókienniczo-odzieżowych dla przemysłu tekstylnego, Spółka prowadzi również sprzedaż na zaopatrzenie przemysłu tekstylnego surowców włókienniczych za środki przyznane centralnie. Ponadto działalnością spółki jest import i eksport materiałów włókienniczych i materiałów do produkcji włókienniczej. Zatem podstawowa działalność spółki skupiała się na działalności handlowej w zakresie handlu zagranicznego. Z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżąca spółka wykonywała również zadania z zakresu obronności, jednak te zadania z całą pewnością nie stanowiły jej podstawowej działalności. Sąd podkreślił, że art. 11 omawianej ustawy jest przepisem szczególnym, wprowadzającym wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej powinna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. Zasadą jest bowiem, że nie jedynie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny, tj. służenie mienia wykonywaniu wskazanego w przepisie rodzajowi zadań wyłącza to mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Mając na uwadze przywołane wyżej kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania mienia państwowego w dniu 27 maja 1990 r., jako decydujące dla rozstrzygnięcia, czy mienie to służyło w tej dacie wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, Sąd stwierdził, że mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym w niniejszej sprawie nie służyło wykonywaniu tego rodzaju zadań. Ponadto Sąd podkreślił okoliczność związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 667/06, w którym sąd zwrócił uwagę, że przyjęte w ww. przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" spełnione jest wówczas, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest w istocie bardzo lakoniczna i nie odnosi się szczegółowo do zgromadzonego materiału dowodowego. Jednak zarzut naruszenia prawa procesowego może mieć znaczenie tylko w sytuacji, gdy jego naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, sytuacja taka jednak nie miała miejsca. Z tych względów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez Skarb Państwa - Ministra Skarbu Państwa oraz [...] Sp. z o.o. w [...]. Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 58 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1224) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], a nie przez Ministra Skarbu Państwa, 2) art. 23 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 58 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że starosta gospodaruje nieruchomościami przeznaczonymi na cele szczególne, 3) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia nieruchomości będących przedmiotem sporu spod komunalizacji; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi mimo, że Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa przysługuje interes prawny do jej wniesienia, 2) art. 53 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, 3) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na sprzeczności ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym "poprzez oddalenie skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podmiot ten w postępowaniu przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a nawet nie doręczono mu decyzji w sprawie", 4) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie części zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentów wskazujących na fakt, iż ww. nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.s. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że fakt lakonicznego uzasadnienia decyzji prowadzącej do pozbawienia Skarbu Państwa własności nieruchomości nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu [...] sp. z o.o. w [...], kwestionując zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim skarga została oddalona, podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdy nie została ona skierowana do strony postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji, ich pominięcie i brak przyjęcia wyraźnie określonego stanu faktycznego, na gruncie którego zapadło skarżone rozstrzygnięcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych w brzmieniu w chwili wejścia w życie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że w tym dniu o przeznaczeniu mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego decydował organ założycielski przedsiębiorstwa, wobec czego - w sytuacji, gdy organem tym nie była rada narodowa, ani terenowy organ administracji państwowej - mienie to nie mogło "należeć" do terenowego organu administracji stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, 2) § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że w okresie obowiązywania tego przepisu o przekazaniu terenu państwowego pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą po zasięgnięciu opinii organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej, nie była zaś wymagana decyzja lub umowa wydana albo zawarta na podstawie później obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985 r., 3) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej w rozumieniu tego przepisu jest nim - w przypadku korzystania z tego mienia przez osobę prawną - tylko wtedy, gdy wykonywanie zadań publicznych stanowi podstawową działalność tej osoby. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w tej części zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. oddalił zażalenie Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na postanowienie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2015 r. o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść się do skargi kasacyjnej złożonej przez Ministra Skarbu Państwa. Uwzględnić bowiem trzeba, że skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem drugiej instancji uzależnione jest od spełnienia warunków wynikających z przepisów p.p.s.a. Obowiązek ustalenia, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi skutecznego środka odwoławczego spoczywa zarówno na wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 178 p.p.s.a), jak i na Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 180 p.p.s.a.). Stosownie do art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W myśl art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do strony, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W art. 12 p.p.s.a ustawodawca sprecyzował pojęcie strony wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej mają zatem także uczestnicy postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z uwagi na brak w ustawie procesowej definicji organu należy przyjąć, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu każdorazowo wyznaczało będzie kryterium przedmiotowe – wykonywanie administracji publicznej. Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej oraz inne organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 393). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed sądem pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w [...] oraz odrębnie złożonej skargi Ministra Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należało zwrócić uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, skarga Ministra Skarbu Państwa została postanowieniem zawartym w zaskarżonym wyroku odrzucona, zażalenie zaś wniesione na powyższe postanowienie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. Powołana tu okoliczność świadczy o tym, że dla realizacji uprawnień strony przez Ministra Skarbu Państwa, którego skarga została odrzucona niezbędne było uzyskanie statusu uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak stanowi ten przepis, udział w charakterze uczestnika może zgłosić (również) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postanowienie w tym zakresie wydaje sąd na posiedzeniu niejawnym. Minister Skarbu Państwa z możliwości takiej nie skorzystał, pomimo wystosowanego w dniu 12 maja 2015 r. przez Sąd I instancji wezwania (k. 136 akt sądowych), zwracając się jedynie z wnioskiem o łączne rozpoznanie spraw z obu skarg na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Statusu uczestnika postępowania, w tym wystąpienia ze skargą kasacyjną od wyroku oddalającego skargę [...] Sp. z o.o., nie sposób wyprowadzić z objęcia jednym orzeczeniem Sądu obu tych skarg. Prawomocne odrzucenie skargi, wobec braku nabycia uprawnień uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., nie legitymuje takiej osoby do złożenia środka zaskarżenia od merytorycznego orzeczenia, jakie zostało wydane na skutek rozpoznania skargi innego podmiotu. Po drugie, w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Minister Skarbu Państwa tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. Jak stanowi art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie z art. 11a u.g.n., przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 1060/99 (CBOSA), wyrażono pogląd, który nie stracił na aktualności, że ustanowione w art. 11 u.g.n. przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa oznacza, iż wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami, obejmujące czynności faktyczne, jak i prawne związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń, wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Z przepisu tego wynika, że starosta działa jako statio fisci Skarbu Państwa. Wyjątki przewidziane w ustawie do reprezentacji Skarbu Państwa przez inny organ niż starosta, to Minister Skarbu w przypadkach przewidzianych w art. 57, art. 58 i art. 60 u.g.n. Rozważając zatem możliwość zastosowania wymienionych przypadków, uwagę zwraca art. 58 u.g.n. Zaznaczyć bowiem trzeba, że Skarb Państwa wniósł nieruchomość ozn. jako działka nr 27/6 jako aport do spółki [...] i jest jej jedynym udziałowcem. Z faktu jednak wniesienia wkładu niepieniężnego do Spółki oraz niewątpliwej - w świetle art. 58 u.g.n. - wyłączności dysponowania własnością nieruchomości w ten sposób, brak jest możliwości wyprowadzenia niejako odrębnego uprawnienia do występowania jako strona przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w sprawach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do przekazanych jako aport nieruchomości. Podmiotem praw majątkowych jest bowiem Spółka, na którą przeniesione zostało prawo własności do nieruchomości (akt notarialny k. 31 akt sądowych) i która z przysługujących jej uprawnień procesowych korzysta. Powoływanie się więc na oddziaływanie refleksowe orzeczenia w sprawie komunalizacji nieruchomości na uprawnienia Skarbu Państwa jako udziałowca Spółki, należało uznać za nieskuteczne. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące stron postępowania w kontekście formalnej dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa jest niedopuszczalna i jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlega odrzuceniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego przez ten podmiot wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe wywody czynią również nieuzasadnioną argumentację skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w zakresie w jakim brak udziału Ministra Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym wiąże z przesłanką nieważności decyzji. Właściwie ustalona reprezentacja Skarbu Państwa w rozpatrywanej sprawie, co wykazano powyżej, świadczy o braku usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadnione zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki nakierowane na wykazanie naruszenia przez Sąd I instancji art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, przepisy te bowiem nie znajdowały zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak przyjmował w dacie 27 maja 1990 r. przepis art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, w wypadku likwidacji przedsiębiorstwa o przeznaczeniu majątku decyduje organ założycielski. Należy jednak zauważyć, że od 1 sierpnia 1985 r. wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązywała zasada wyrażona w art. 6 tej ustawy, która w dacie 27 maja 1990 r. przyjmowała, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Organ ten mógł jednak powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu, bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. O ile więc w dacie zawarcia umowy Spółki brak było możliwości przekazania nieruchomości w zarząd, o tyle już w dacie 27 maja 1990 r. możliwość taka została przewidziana. Powyższe czyniło nieuzasadnionym odwoływanie się do art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Sp. z o.o. należało uznać za usprawiedliwione. W myśl przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjmuje, że pojęcie to oznacza stan faktyczny mający miejsce w dniu 27 maja 1990 r. polegający na tym, iż sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. W wyroku z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1436/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z racji tego, iż art. 11 ustawy komunalizacyjnej jest przepisem zawierającym wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, to jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena spełnienia przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wymaga kompleksowej wiedzy, a co za tym idzie dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych pozwalających stwierdzić, czy w ramach prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, mienie państwowe było wykorzystywane na cele publiczne i ewentualnie w jakim zakresie. Ustawodawca bowiem nie sprecyzował, czy wykonywanie zadań publicznych przy wykorzystaniu mienia ogólnonarodowego miałoby być działalnością wiodącą, czy też warunek określony tym przepisem zachodzi również wtedy, gdy zadanie publiczne jest wykonywane ubocznie, czy wręcz incydentalnie. Dokonanie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie pozwoli na rozważenie dalszych skutków przewidzianych w ustawie komunalizacyjnej. Podkreślić trzeba, że normatywna treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej sprawia, iż zagadnienie komunalizacji mienia państwowego służącego wykonywaniu zadań publicznych posiada znacznie szerszy wymiar, aniżeli przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Istotne jest zatem, by dokonać ustaleń, w jakim zakresie składniki mienia państwowego faktycznie i bezpośrednio służyły wykonywaniu tych zadań, bez względu na charakter korzystania z tego mienia, tj. czy miało ono wymiar stały, czy też incydentalny, przejściowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób należyty do ustalonego stanu faktycznego, co świadczy o wadliwości wydanego wyroku polegającej na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd podzielając ogólną ocenę organu odwoławczego nie odniósł się w należyty sposób do ustaleń faktycznych, pomijając przy tym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, których sedno przytoczył organ I instancji, a do których odwołuje się skarga kasacyjna w uzasadnieniu podniesionych zarzutów. Pominął tym samym istotne zagadnienie, jakim była prawidłowość ustaleń Wojewody co do prowadzenia przez Spółkę i jej poprzednika prawnego działalności w ramach planu RO-86 – centralnego planu mobilizacji gospodarki narodowej na czas podwyższonej gotowości Państwa na wypadek wojny na podstawie szczególnych aktów prawnych. Na uwagę zasługuje argumentacja skarżącej kasacyjnie, że wykonywana przez Spółkę działalność realizowała zadania należące do właściwości organów administracji rządowej, a polegała m.in. na zaopatrywaniu przedsiębiorstw w surowce oraz półfabrykaty z importu, służące do produkcji wyrobów dla potrzeb obronnych kraju. Jak podkreślono, zarówno skarżąca Spółka, jak i jej poprzednik do 1993 r. realizowała na tych nieruchomościach plany obronne, uczestniczyła również w naradach RWPG w tym zakresie. Powyższe okoliczności oraz faktyczna realizacja wykonywanych ubocznie zadań z zakresu obronności na podstawie decyzji, czy zarządzeń organu założycielskiego, powinny były stać się przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wypada również zauważyć, że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją objęto dwie działki, w odniesieniu zatem do każdej z nich wymagane było poczynienie stosownych ustaleń i wyprowadzenie odpowiednich wniosków. Potrzeba zatem kompleksowego odniesienia się do ustaleń organów i przeprowadzonej przezeń oceny czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zatem odnieść się do wszystkich wyżej omówionych aspektów sprawy. W szczególności zaś wyjaśnić, czy w istocie organ odwoławczy dokonując oceny wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dysponował odpowiednio precyzyjnym, czy też jednoznacznym materiałem dowodowym służącym ustaleniu zakresu wykonywanych przez osobę prawną zadań publicznych. Sąd I instancji powinien również rozważyć, czy stwierdzona w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. rzeczywiście nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zawarte w punkcie 4 sentencji oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.