I SA/Wa 1625/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania I. O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] zmieniającą wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w ten sposób że rozłożono kwotę [...] zł należności głównej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń na [...] rat w kwocie po [...] zł miesięcznie płatnych w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca poczynając od lutego 2014 r. do stycznia 2015 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] zobowiązał I. O. do zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. w kwocie [...] zł należności głównej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] , wydaną na wniosek I. O. z dnia 8 października 2013 r., Prezydent [...] zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., w ten sposób że rozłożył kwotę [...] zł należności głównej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych ww. decyzją na [...] rat w kwocie po [...] zł miesięcznie płatnych w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca poczynając od lutego 2014 r. do stycznia 2015 r. Każda z należnych rat została powiększona o część odsetkową, gdyż każda z rat będzie przeznaczona na spłatę części należności głównej oraz odsetek ustawowych, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosiły [...] zł. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Na dzień wydania tej decyzji rata powiększona o część odsetkową wyniosła [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż w toku postępowania ustalił, że I. O. jest osobą samotnie wychowującą syna A. O. W dniu 11 czerwca 2013 r. podjęła ona zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w firmie [...] S.A zawartej na okres 24 miesięcy, z wynagrodzeniem brutto [...] zł miesięcznie (tj. ok. [...] netto). Zatem, dochód rodziny stanowią dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie [...] zł miesięcznie. Wskazując na powyższe, organ powołał się na art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz na art. 154 § 1 oraz art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych orzekł jak w sentencji. Od wskazanej wyżej decyzji I. O. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną uzyskiwaniem niskich dochodów. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] marca 2014 r. wydało decyzję nr [...] , którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia[...] stycznia 2014 r., nr [...] zmieniającą wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w ten sposób że rozłożono kwotę [...] zł należności głównej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń na [...] rat w kwocie po [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W ocenie Kolegium, art. 30 ust. 9 ww. ustawy uprawnia właściwy organ administracji do wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zobowiązując go jednocześnie do zbadania sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji ustalił, że I. O. jest osobą samotnie wychowującą syna A. O. W dniu 11 czerwca 2013 r. podjęła ona zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w firmie [...] S.A zawartej na okres 24 miesięcy, z wynagrodzeniem brutto [...] zł miesięcznie (tj. ok. [...] zł netto). Zatem, dochód rodziny stanowią dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie [...] zł miesięcznie. Prezydent [...] wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. I. O. oświadczyła, że jej aktualna sytuacja życiowa (w tym dochody, stan rodzinny i stan zdrowia) nie uległa zmianie. Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi aktualnie [...] - nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej. Kolegium uznało, że dochód uzyskiwany przez skarżącą jest wystarczający dla zapewnienia jej godnego życia. Organ zauważył również, że I. O., w chwili wydania decyzji, nie ukończyła [...] roku życia, co uprawdopodabnia stwierdzenie, że skarżąca będąc osobą młodą bez zdrowotnych przeciwwskazań do wykonywania pracy, będzie miała możliwość spłacenia zadłużenia. Kolegium podkreśliło również, że przepis art. 30 ust. 9 ww. ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę w ustalonych ratach nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania, ale także w przyszłości, a nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności w ustalonych ratach także w przyszłości. Kolegium zaznaczyło, że nie neguje trudnej sytuacji majątkowej skarżącej, ale w jego ocenie ma ona charakter przejściowy spowodowany wyłącznie brakiem odpowiedniego (lepiej płatnego) zatrudnienia i w każdej chwili może ulec zmianie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. O. domagając się jej zmiany, stosownie do kwotowych deklaracji zawartych w jej wniosku z dnia [...] października 2013 r. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła rozpoznanie jej odwołania z pogwałceniem należytej staranności w ocenie sytuacji jej i syna przy uwzględnieniu jedynie sugestywnego stanowiska Urzędu Dzielnicy. Skarżąca podniosła, że wydane decyzje zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji są powodem jej ubóstwa, przyczyniają się do głodowej wegetacji jej i syna (aktualnie 5,83 zł/dziennie na utrzymanie jednej osoby), jak również niechybnie doprowadzą do bezdomności jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dochód rodziny stanowią dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie [...] zł miesięcznie, co powoduje że skarżąca w ocenie Kolegium będzie w stanie spłacać nienależnie pobrane świadczenia w kwotach ustalonych przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie wskazać trzeba, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent [...] zmienił wydaną uprzednio decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2011 r., którą to decyzją orzekł o uznaniu - za nienależnie pobrane - świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz o zwrocie tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Powołane rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wydane, między innymi, na podstawie art. 154 Kodeku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, ww. decyzja Prezydenta [...] jest wadliwa, gdyż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 154 kpa. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może w być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaś § 2 tego przepisu stanowi, iż w takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Przy czym, wzruszenie decyzji prawidłowych może nastąpić na podstawie art. 154 kpa, stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych w tym przepisie (oraz na podstawie przepisów odrębnych, do których odsyła się w art. 163 kpa) - tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 687. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż zastosowanie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek: (i) brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz (ii) wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2007 roku, II SA/Bd 389/07, Lex Nr 425407). Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 roku, I OSK 553/06, Lex Nr 348253). Ponadto, według poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, tryb określony w powołanym art. 154 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 roku, I OSK 607/10, Lex Nr 784233; z dnia 26 stycznia 2007 roku II OSK 232/06, Lex Nr 341253; z dnia 11 października 2005 roku I OSK 815/05, Lex Nr 217423; z dnia 14 czerwca 2005 roku, OSK 1667/04, Lex Nr 171686; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 roku, II SA/Kr 531/09, Lex Nr 553096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 roku, I SA/Wa 1417/06, Lex Nr 417709 i inne). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r., którą zmienił organ I instancji nie miała charakteru uznaniowego. Zwrócić uwagę należy, że organ, mocą wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., orzekł o: (i) uznaniu świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego za świadczenie nienależne pobrane oraz (ii) o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Orzekając zatem w ww. rozstrzygnięciu o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń organ dokonał tylko matematycznego wyliczenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić trzeba, iż w takim postępowaniu nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Tym samym, do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 roku nie mógł znaleźć zastosowania nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej określony w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego określając przesłanki jego zastosowania wskazuje jednoznaczne, iż na podstawie tej normy może być zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze z stron nie nabyła prawa i gdy jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym zakresie organy orzekające w sprawie w ogóle nie wykazały zaistnienia żadnej z tych przesłanek. Co więcej, organy nawet nie dostrzegły potrzeby badania owych przesłanek, czym naruszyły także przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując, Sąd stoi na stanowisku, iż w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji o rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń, której obowiązek zwrotu został ustalony decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nie ma podstaw do stosowania art. 154 kpa. W ocenie Sądu, przepisem, który organ powinien zastosować w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazać trzeba, iż art. 154 kpa określa zupełnie inne przesłanki warunkujące jego zastosowanie niż art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym drugim przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zatem, organ może zastosować jedną z określonych w tym przepisie ulg w uiszczeniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, w tym ulgę w postaci rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń, o ile dojdzie do przekonania, że w danej sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego organ bada czy wystąpiły przesłanki w postaci: (i) braku nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz (ii) wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał - nie wchodząc na tym etapie w zasadność merytoryczną rozstrzygnięcia organu – że organy obu instancji orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, przy ponownym jej rozstrzygnięciu rzeczą organów orzekających powinno być uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych Sądu co do wykładni wskazanych powyżej przepisów ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.