I SA/Wa 1629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. S. zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł na zakup leków oraz posiłków w stołówce "[...]". Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania J. S. specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w wysokości [...] zł oraz posiłków we wskazanej przez wnioskodawcę stołówce. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 9 lipca 2013 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawca jest emerytem z ustalonym na stałe znacznym stopniem niepełnosprawności, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a na jego dochód składa się emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Emerytura zajęta jest egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł, prowadzoną na wniosek [...]. Odliczeniu od dochodu podlegają natomiast płacone [...] alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód wnioskodawcy w czerwcu 2013 r., obliczony na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", wyniósł zatem [...] zł. Organ zaznaczył jednocześnie, że strona zamieszkuje z córką, która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i która do lipca 2013 r. z tytułu opieki nad ojcem pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Córka pomaga wnioskodawcy usługowo, partycypuje w opłatach za mieszkanie. [...] pozostałych dzieci zamieszkuje oddzielnie. Organ wskazał, że J. S. zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Z powodu zadłużenia czynszowego (w wysokości [...] zł) zasądzona jest eksmisja i strona oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Skarżący nie przyjął przy tym skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przy ul. [...]. Wnioskodawca jest ponadto właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w M. Z nieruchomości prowadzona jest egzekucja komornicza oraz rozpoczęta licytacja. Prezydent W. podkreślił, że uzyskiwany przez stronę dochód w wysokości [...] zł przekracza kryterium dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 542 zł, uprawniające do przyznania pomocy. Ośrodek musi zaś zabezpieczyć przede wszystkim potrzeby osób i rodzin, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Zdaniem organu, w przypadku J. S. nie ma przy tym podstaw do zastosowania art. 41 u.p.s., gdyż w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja wnioskodawcy pozostaje od kilkunastu miesięcy niezmienna, posiada on stały miesięczny dochód, który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny oraz posiada majątek w M., którego wartość ustalono na kwotę [...] zł. Stały dochód pozwala wnioskodawcy na planowanie wydatków i gospodarowanie budżetem w ten sposób, aby w pierwszej kolejności zabezpieczać podstawowe potrzeby, jakim jest m.in. wykupienie leków, czy żywności. Wskazany dochód przekracza również kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), pomoc na żywność przysługuje osobom, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Z kolei dochód wnioskodawcy stanowi [...]% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a tym samym brak jest podstaw do przyznania żądanej pomocy na żywność (bezpłatne posiłki). W ocenie organu, wnioskodawca jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe poprzez wykorzystanie własnych środków, możliwości i uprawnień, tym bardziej, że ma zapewnioną pomoc ze strony córki, również przy przygotowywaniu posiłków. Ośrodek musi zaś racjonalnie dzielić posiadane środki finansowe, aby mogła z nich korzystać jak największa liczba osób ubiegających się o wsparcie. W decyzji wskazano również wysokość środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych. I tak w II półroczu 2013 r. budżet ten wynosi [...] zł, co daje średnio miesięczną kwotę [...] zł, która jest niewystarczająca do zapewnienia pomocy w formie zasiłków wszystkim osobom potrzebującym w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, że łączny dochód J. S. wynosi [...] zł, choć błędnie podano, że emerytura skarżącego wynosi [...] zł, w sytuacji, gdy prawidłowa jej kwota to [...] zł, jednak błąd ten nie miał wpływu na ustalenie dochodu, które przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Skarżący nie spełnia również wymogów do uzyskania wnioskowanej pomocy (w formie sfinansowania posiłków), określonych w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W przypadku natomiast przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w wyjątkowych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Z uwagi jednak na wprowadzony powyższym przepisem wyjątek od ogólnej zasady przyznawania pomocy społecznej tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe, specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. W ocenie organu, taka sytuacja nie występuje natomiast w przypadku wnioskodawcy, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. opisując swoją trudną sytuację życiową, finansową i zdrowotną. W ocenie skarżącego organy nie uwzględniły, że jest on osobą bardzo schorowaną, niepełnosprawną oraz ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem, a tym samym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542 zł - źródłem utrzymania skarżącego jest emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, a zatem po odliczeniu od tego dochodu płaconych [...] alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie, łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł. Bark było tym samym podstaw zarówno do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., jak również pomocy w formie bezpłatnych posiłków na podstawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Z kolei dochód skarżącego wynosił [...]% tego kryterium. Powyższe oznacza, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający ponad dwukrotnie kryterium ustawowe), problemy zdrowotne i mieszkaniowe (zajęcie emerytury egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł), wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków, czy też żywności przez osobę posiadającą własne dochody, tym bardziej przekraczające kryterium dochodowe, nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w M., którego wartość określono na kwotę [...] zł. Ponadto córka skarżącego z nim zamieszkująca, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, z tytułu opieki nad nim do lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne i – zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Stwierdzić zatem należy, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Podkreślić należy ponadto, że odmawiając skarżącemu pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jego potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że budżet Ośrodka Pomocy Społecznej na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych do wydatkowania w II półroczu 2013 r. wynosi [...] zł, co daje średnio miesięczną kwotę [...] zł, która jest niewystarczająca na zapewnienie pomocy wszystkim, nawet najbardziej potrzebującym osobom w [...]. Tym bardziej, co Sądowi znane jest z urzędu (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1628/14), że w I półroczu 2013 r. z pomocy tego Ośrodka korzystało miesięcznie ponad [...] osób. W takiej sytuacji, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań. Wobec tego uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).