I SA/Wa 1642/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi O.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat S.S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. O.J. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania zasiłku celowego na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych, zakup żywności w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 12 czerwca 2015 r. O.J. wystąpiła z prośbą o przyznanie pomocy finansowej. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekł o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych np. żywności, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że O.J. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci. Dwoje dzieci uczęszcza do szkół ponadgimnazjalnych a jedno do przedszkola. O.J. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy - bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Źródło dochodu stanowi wynagrodzenie męża O.J. wynoszące [...] zł miesięcznie. Zdaniem organu pierwszej instancji O.J. kwalifikuje się do bezzwrotnej pomocy społecznej. Rodzaj i forma pomocy została uwzględniona ponieważ uzasadniają to okoliczności przedstawione w wywiadzie środowiskowym. Równocześnie wskazano, że ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ wskazał, że ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę, że z pomocy w formie zasiłku celowego w maju 2015r. skorzystało 299 rodzin/osób samotnie gospodarujących. Ośrodek dysponował na ten cel kwotą [...] zł. Średnia wartość zasiłku celowego w maju 2015r. wyniosła [...] zł. Od opisanej wyżej decyzji Prezydenta W., w ustawowym terminie, odwołanie wniosła O.J., kwestionując to rozstrzygnięcie. Strona odwołująca się wskazała, że kwota zasiłku jest zbyt niska i nie wystarczy na podstawowe potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając skargę wskazało, że zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z póżn. zm.; dalej jako "u.p.s.") wskazuje w art. 8 ust. 1, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł (tzw. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). Stosownie do art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził z O.J. wywiad środowiskowy w dniu 22 czerwca 2015 r., z którego wynika, że dochód na osobę w jej rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1. u.p.s. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na szczególne okoliczności jakie zachodzą w sprawie i w związku z tym orzekł o przyznaniu wnioskodawczym pomocy. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Po pierwsze kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Po drugie, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę szczególne okoliczności przedstawione w wywiadzie środowiskowym, które uzasadniają rodzaj i formę przyznanej pomocy. Organ wskazał, iż rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. W konsekwencji ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, co zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, które nie pozwalały na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb i uzasadniały przyznanie zasiłku celowego w wysokości określonej w przedmiotowej decyzji. O.J. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] zaskarżają ww. decyzję w całości. Na podstawie art. 57 §1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyznanie mi zasiłku w zbyt niskiej wysokości, uniemożliwiając mi zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych jej rodziny w miesiącu czerwcu 2015 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji jej rodziny i naszych niezbędnych potrzeb bytowych; art. 107 §3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia. Skarżąca podnosiła, że jest matką trójki dzieci, jest bezrobotna, jedynym źródłem dochodu całej rodziny jest wynagrodzenie jej męża w wysokości ok. [...] złotych. Cała rodzina przebywa w Polsce na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a tym samym mogą jedynie liczyć na pomoc społeczną w wąskim zakresie określonym w art. 5 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Nie może liczyć na świadczenia rodzinne, zasiłki okresowe i stałe czy też zasiłek dla osób bezrobotnych. Zasiłek celowy jest de facto jedyną pomocy, jaką może otrzymać. Bez niego nie jest w stanie pokryć najbardziej niezbędnych potrzeb bytowych, jak mieszkanie czy wyżywienie. Kwota udzielonego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu nie pozwalała na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny, a zwłaszcza trójki małoletnich dzieci. Łącznie z zasiłkiem na pokrycie wszystkich niezbędnych potrzeb bytowych miała w tym miesiącu tylko [...] złotych. Z kwoty tej należało zapłacić wszystkie rachunki (za mieszkanie, za media), opłacić żywność, leki itd. – co było niemożliwe. Skarżąca wskazywała, że kwota zasiłku celowego za czerwiec 2015 r. bardzo odbiega od pozostałych przyznanych zasiłków. W maju 2015 r. otrzymałam [...] złotych zasiłku celowego na mocy decyzji tego samego organu i w tym samym stanie faktycznym, co do sytuacji finansowej (decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]). W lipcu 2015 r. otrzymała [...] złotych również od tego samego organu i w tym samym stanie faktycznym (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]). W decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia organ I instancji wskazuje, iż w maju 2015 r. z pomocy w formie zasiłków skorzystało 299 rodzin/osób samotnie gospodarujących, a ośrodek dysponował kwotą [...] zł. Z kolejnej jednak z decyzji wynika, że w miesiącu czerwcu 2015 r. pomocy w formie zasiłków skorzystało 305 rodzin/osób samotnie gospodarujących, a ośrodek dysponował kwotą [...] zł (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]). Różnice między tymi kwotami nie są tak duże, a różnice w przydzielonym mi zasiłku są nieproporcjonalnie wyższe. Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 874/14, "Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez osobę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela". Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności, w ocenie skarżącej organy administracji nie rozważyły wszechstronnie i dogłębnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji udzielając mi zasiłku celowego w wysokości niewystarczającej na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych mojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że decyzje organu odpowiadają prawu, co skutkowało oddaleniem skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy jest wysokość przyznanego zasiłku celowego. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać jej wnioskowaną pomoc w żądanej przez skarżącą wysokości. Decyduje o tym bowiem całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących jak również sama postawa skarżącego w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z powyższego przepisu możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ określa wysokość czy zakres tej pomocy, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. O.J. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci. Dwoje dzieci uczęszcza do szkół ponadgimnazjalnych a jedno do przedszkola. O.J. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy - bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Źródło dochodu stanowi wynagrodzenie męża O.J. wynoszące [...] zł miesięcznie. Wynajmuje mieszkanie 4 pokojowe w bloku z pełnymi mediami, za które płaci [...] zł (wynajem wraz z opłatami mieszkaniowymi). Skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W notatce z dnia 30 czerwca 2015r. organ zawarł informacje, że wnioskodawczyni poinformowała, że nie będzie aktywnie poszukiwać pracy ponieważ nigdy nie pracowała zawodowo, zajmowała się dziećmi, ma wyższe wykształcenie i oczekuje pracy zgodnej z jej kwalifikacjami. Organy prawidłowo przyjęły, że O.J. kwalifikuje się do bezzwrotnej pomocy społecznej. Równocześnie wskazano, że ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ wskazał, że ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę, że z pomocy w formie zasiłku celowego w maju 2015r. skorzystało 299 rodzin/osób samotnie gospodarujących. Ośrodek dysponował na ten cel kwotą [...] zł. Średnia wartość zasiłku celowego w maju 2015r. wyniosła [...] zł. Skarżąca otrzymała natomiast zasiłek celowy w kwocie [...] złotych, czyli znacznie przekraczający średnią wysokość tego świadczenia. Sąd przy tym nie ma możliwości skontrolowania czy w granicach tych 299 rodzin/osób znajdowały się osoby wymagające pomocy w większym zakresie niż otrzymała to wnioskodawczyni. Wynika to z wykładni zasad uznaniowości organu, przedstawionych w części wstępnej uzasadnienia. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, skarżąca nie podejmuje żadnych działań celem przezwyciężenia tej sytuacji, o czym świadczy choćby fakt odmowy podjęcia pracy innej niż właściwej zdaniem skarżącej dla osoby z wyższym wykształceniem, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. W tym miejscu wskazać należy, iż fakt wydania w identycznym zdaniem skarżącej stanie faktycznym decyzji z maja 2015r., świadczy m.in. o dobrej woli organu. Powyższe nie oznacza jednak, iż skarżący nie prezentuje postawy roszczeniowej. Jednocześnie organ działa w granicach uznania i z uwzględnieniem możliwości finansowych oraz potrzeb osób, którym świadczona jest pomoc. Kontrola Sądu nie może wkraczać w ocenę merytoryczną wysokości przyznanej pomocy, obejmuje jedynie ocenę formalną. De facto wymagałoby to ustalenia czy wśród około 300 osób/rodzin w porównywalnych okresach maj, czerwiec i lipiec 2015r. wystąpiły indywidualne sytuacje (okoliczności życiowe) warunkujące określony "podział" wysokości świadczeń socjalnych otrzymywanych przez beneficjentów. Powyższe działanie nie znajdowałoby umocowania w omówionych przepisach. Należało zatem uznać, że organy nie naruszyły art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Decyzje odpowiadały prawu i były uzasadnione w stopniu, który nie wskazywał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ar. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.