I SA/Wa 1644/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...][...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [....] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...][...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...]. Organ I instancji wyjaśnił, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...][...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1977 r., opublikowaną w Dz. Urz. WRN w [...] nr [...] poz. [...], obowiązującego 27 maja 1990 r. znajdowała się na terenach rolnych. Powyższe, w ocenie Wojewody, skutkowało uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną i zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) podlegała wyłączeniu z komunalizacji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Miasto [...][....], zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię. Odwołujący podniósł, że z informacji archiwalnej ewidencji gruntów wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowiły drogi. Natomiast przeznaczenie w planie miejscowym nie powinno rozstrzygać o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości, które wykorzystywane były, jako drogowe nie zaś rolne. Powyższe powodowało, że działki podlegały komunalizacji z mocy prawa. Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt c tego dekretu tworzą nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Komisja podkreśliła, że podstawowe znaczenie miało przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu. Z kolei wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym 27 maja 1990 r. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...][...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1977 r., opublikowaną w Dz. Urz. WRN w [...] Nr [...] poz. [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach rolnych. Nieruchomość nie została, w formie prawem przewidzianej, przekazana w użytkowanie lub w zarząd jakiemukolwiek podmiotowi. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., nieruchomość ta z mocy prawa weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy nie podlegały komunalizacji składniki mienia państwowego (ogólnonarodowego), jeżeli należały do Państwowego Funduszu Ziemi. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2019 r. wniosło Miasto [...][...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, 2. przepisów postępowania: - art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa, przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [....] z [...] sierpnia 2018 r. i nieuwzględnienie wszystkich dowodów, w szczególności zaświadczenia Urzędu Miasta [...][...] z [...] sierpnia 2018 r. Skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty, wskazując m.in., że do akt sprawy zostało załączone zaświadczenie Prezydenta Miasta [...][....] znak: [...] z [...] sierpnia 2018 r., w którym wskazano prawidłowe, wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., przeznaczenie działek na 27 maja 1990 r. Działka nr [...] znajdowała się w powyższym planie na terenie o symbolu [...] i miała przeznaczenie - tereny zabudowy jednorodzinnej, adaptacja i uzupełnienie. Natomiast działka nr [...] znajdowała się na terenach o symbolu [...], [...] i przeznaczenie: tereny zabudowy jednorodzinnej, adaptacja i uzupełnienie oraz tereny rolnicze, adaptacja. Skarżące Miasto wyjaśniło, że do wniosku o komunalizację załączono zaświadczenie Prezydenta Miasta [...][....] z [....] kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym błędnie określono przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego 27 maja 1990 r. Do odwołania załączono zaświadczenie z [...] sierpnia 2018 r. korygujące zaistniałą pomyłkę. W ocenie skarżącego Komisja błędnie zinterpretowała zapisy planu miejscowego uznając, że działki powyższe mają przeznaczenie rolnicze i w związku z tym weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Zarzucono, że Komisja w żaden sposób nie odniosła się do treści zaświadczenia z [....] sierpnia 2018 r., a tym samym nie rozważyła wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Skarżące Miasto podniosło, że z pisma z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] dotyczącego informacji archiwalnej z ewidencji gruntów wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowiły działki drogowe. Wobec czego przeznaczenie w planie miejscowym nie powinno rozstrzygać o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem komunalizacji nie są działki rolne, a działki drogowe. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zważyć należy, że postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje czynności podejmowane w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, s. 147). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa, została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie podjęto dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest również, by rozstrzygnięcia te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania przez każdy z tych organów. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga więc, by każdy z organów ocenił dowody oraz przeanalizował wszystkie argumenty przedstawione przez strony (wyroki NSA: z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, z 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09). Zważyć należy, że organ odwoławczy nie tylko dokonuje kontroli wydanej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 kpa), ale również byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 kpa, nakładającym na organ odwoławczy obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. W niniejszej sprawie Komisja nie odniosła się do całego materiału dowodowego, w tym do dokumentu załączonego do odwołania. Nie wskazała także dlaczego pozostałym dowodom nie dała wiary. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz należycie je uzasadnić, a w szczególności uzasadnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wymogom tym nie sprostał. Komisja nie dokonała analizy zaświadczenia z [...] sierpnia 2018 r. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...][....] z [...] sierpnia 2018 r. wynika, że 27 maja 1990 r., zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym 8 grudnia 1977 r., działka nr [...] położona była na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz adaptacji i uzupełnienia, działka nr [...] na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz adaptacji i uzupełnienia oraz terenach rolniczych i adaptacji. W odwołaniu natomiast wskazano, że w poprzednim zaświadczeniu błędnie określono przeznaczenie działek, dlatego wydane zostało zaświadczenie z [...] sierpnia 2018 r. Wprawdzie ma rację organ II instancji, że istotne jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 27 maja 1991 r. oraz, że wyłączone z komunalizacji (art. 11 pkt 3 ustawy) były grunty należące do Państwowego Funduszu Ziemi, jednakże ogólne powołanie się przez Komisję na plan bez określenia istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego planu oraz brak analizy pozostałych dowodów, w tym zaświadczenia załączonego do odwołania czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszył art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.