I SA/Wa 1644/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z [...]maja 2015 r. nr [...] i orzekł, że weryfikowana we wznowionym postępowaniu ostateczna decyzja Wojewody [...]z [...]lipca 2010 r. nr [...]została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...]decyzją z [...]lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...]stycznia 2010 r. nr [...] w zakresie jej punktu 1 - w którym orzeczono o zwrocie na rzecz K.K. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] gm. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], [...]. gm. kat. [...], a uchylił punkty 2 i 3 tej decyzji - dotyczące zwrotu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Wniesiona na decyzję Wojewody [...] skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/10, od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 564/11. W uzasadnieniach tych wyroków sądy obu instancji podzieliły ocenę organu wojewódzkiego, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki jej zwrotu, a to wobec niezrealizowania na niej celu wywłaszczeniowego jakim była budowa magazynów. Pismem z [...] stycznia 2014 r. spółka [...] SA z siedzibą w [...], wystąpiła z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. Spółka ta na podstawie uchwały nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wspólników z [...] września 2009 r. przejęła spółkę z.o.o. [...] z siedzibą w [...], która z kolei na podstawie umowy dzierżawy z [...] stycznia 2005 r. zawartej z [...] w [...] dzierżawiła położony w [...], grunt o łącznej powierzchni [...] ha, obejmujący m.in. dz.ew. nr [...] o pow. [...] ha. Umowa ta była zawarta na czas oznaczony do dnia [...] grudnia 2025 r. W następstwie przeprowadzenia wznowionego tym wnioskiem postępowanie administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r., przywołując art. 151 § 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł, że ostateczna decyzja z [...] lipca 2010 r. utrzymująca częściowo w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. i orzekająca co do istoty sprawy - zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie w jakim [...] S.A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ wojewódzki potwierdził, że w sprawie istotnie doszło bowiem do pominięcia ww. spółki, choć przynależał jej w prowadzonym wówczas postępowaniu przymiot strony. Zaistniała zatem przyczyna uzasadniająca wznowienie postępowania wskazana w we wniosku. Zważywszy jednak na wiążące go oceny prawne sformułowane w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych z [...] grudnia 2010 r. i [...] marca 2012 r., doszedł do przekonania, że obecnie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaistniała zatem przewidziana w art. 146 § 2 k.p.a. negatywna przesłanka jej uchylenia. Od powyższej decyzji spółka [...] S.A. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził, że ostateczna decyzja owego Wojewody z [...] lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Minister podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że przywoływana we wniosku inicjującym postępowanie przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pominięcie strony bez jej winy w postępowaniu) zaistniała. Spółka [...] SA, choć była dzierżawcą zwracanej nieruchomości, nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją z 2010 r. Jako dzierżawca legitymowała się ona natomiast interesem prawnym kreującym jej przymiot strony w postępowaniu zwrotowym, gdyż podjęta w nim decyzja ma bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną. Stosownie bowiem do art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W dalszej kolejności Minister wywodził, odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawie zakończonej decyzją z 2010 r., że celem wywłaszczenia nieruchomości obejmującej aktualną działkę nr [...] była budowa magazynów. Cel ten zaś nie został nigdy zrealizowany. Podnoszone zatem we wznowionym postępowaniu przez spółkę [...] S.A. wątpliwości co do prawidłowości zrekonstruowania w pierwotnym postepowaniu celu wywłaszczeniowego, zostały daniem organu odwoławczego objęte powagą rzeczy osądzonej. Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza bowiem, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia zasady związania oceną prawną zawartą w przywołanych wyrokach II SA/Kr 1119/10 oraz I OSK 564/11 stwierdził, że w obecnie prowadzonym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. Zgodnie zaś z art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wskazał ponadto, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi druga negatywna przesłanka uchylenia decyzji z [...] lipca 2010 r. wymieniona w art. 146 § 1 k.p.a., związana z upływem czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji. Jak wynika bowiem ze zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowana decyzja została odebrana przez ostatniego adresata w dniu [...] sierpnia 2010 r., a zatem zakreślony w ww. przepisie pięcioletni termin, po upływie którego uchylenie decyzji jest niemożliwe upłynął w dniu [...] sierpnia 2015 r. wobec czego stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. organ, również w takim przypadku ograniczyć się musi do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Mając jednak na względzie, że w decyzji z [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] wadliwie zredagował rozstrzygnięcie – wskazując, że decyzja z [...] lipca 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa "w zakresie, w jakim spółka [...] S.A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", zaistniała w ocenie Ministra konieczność uchylenia tej decyzji w całości i orzeczenia w sposób poprawny, wskazany w art. 151 § 2 k.p.a. Z tych względów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] maja 2021 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. i stwierdził, że ostateczna decyzja owego organu z [...] lipca 2010 r. utrzymująca częściowo w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. i orzekająca co do istoty sprawy, została wydana z naruszeniem prawa. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.K. zwracając uwagę, że czyni to "z ostrożności" w zakresie w jakim decyzja mogłaby negatywnie wpłynąć na rozstrzygnięcie merytoryczne co do zwrotu na jego rzecz działki o nr [...], bądź podważałaby przynależny mu do tej działki tytuł. Ten zaś uzyskał on na mocy umowy darowizny zdziałanej aktem notarialnym z [...] listopada 2021 r. rep. [...] Nr [...]. Skarżący podzielał przy tym, stanowisko organów, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona nie został nigdy zrealizowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Obejmuje ono kilka etapów. W sytuacji, gdy jest uruchamiane – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - żądaniem jednostki, w pierwszej kolejności organ właściwy w sprawie weryfikuje wniesione w tym przedmiocie podanie pod względem formalnym, a więc bada czy pochodzi ono od strony, w rozumieniu art. 28 k.pa, czy złożone zostało w terminie wskazany w art. 148 k.p.a., a także czy wskazuje którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. art. 145 § 1, względnie art. 145a bądź 145b k.p.a. W przypadku pozytywnej oceny spełnienia tych wymogów formalnych, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Wydanie powyższego postanowienia prowadzi do uruchomienie postępowania rozpoznawczego składającego się z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Działania organu w ramach tych faz wyznacza z kolei art. 151 k.p.a. Wynika z niego mianowicie, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, iż wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzając natomiast jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. – tj. nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany w przepisie okres czasu (ustalony w przypadku przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na pięć lat); bądź gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla tej decyzji. Wydanie tej treści rozstrzygnięcia powoduje z kolei, że ostateczna decyzja, której wzruszenia we wznowionym postępowaniu oczekiwano, jakkolwiek dotknięta jest wadliwością prawną, pozostaje w mocy i wywołuje skutki prawne. Wobec tak ukształtowanego na gruncie procedury administracyjnej modelu postępowania wznowieniowego, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. II OSK 1783/15 (Lex nr 2301631), którego pogląd skład orzekający podziela, "zakres rozpoznania sprawy (...) zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.)". Innymi słowy, w przypadku zaistnienia przeszkody związanej z upływem czasu od wydania lub ogłoszenia weryfikowanej we wznowionym postępowaniu decyzji organ traci nie tylko uprawnienia do jej uchylenia, ale także do odmowy jej uchylenia z powodu stwierdzenia, że obecnie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy byłoby tożsame. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, Lex nr 555045). W niniejszej sprawie - jak wynika z niespornych ustaleń organu - wznowienie postepowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. nastąpiło z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie tej decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu nastąpiło zaś w dniu [...] sierpnia 2010 r. – co jest również okolicznością niesporną i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach (vide zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji k. [...] akta administracyjnych, teczka opisana nr [...]). Oznacza to, że ustanowiony w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni termin w jakim mogła być ona uchylona, w dacie podejmowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzji z [...] maja 2021 r. bez wątpienia już ekspirował. Zasadnie zatem Minister kierując się dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a., w ramach reformatoryjnego rozstrzygnięcia ograniczył się wówczas do stwierdzenia (po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej), że ww. decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa. Zbędne jedynie było w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia odwoływanie się także, obok przesłanki związanej z upływem czasu, do istoty sprawy rozstrzygniętej w 2010 r. Jak już bowiem wspomniano w sytuacji upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej tarci uprawnienia do badania potencjalnego sposobu merytorycznego załatwienia sprawy i jego konfrontowania ze sposobem w jaki została ona załatwiona w decyzji dotychczasowej. Umieszczenie jednakże tych dodatkowych rozważań, nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Tego zresztą skarżący nie oczekuje. Jak wskazuje bowiem w motywach skargi zgadza się on ze stanowiskiem organów wyrażonym w sprawie, a skargę wnosi jedynie z "ostrożności", obawiając się potencjalnych zagrożeń w obszarze przynależnego mu prawa własności do nieruchomości, która zwrócona została jego poprzedniczce prawnej mocą ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., a następnie została mu darowana. Takich jednak zagrożeń skarżona decyzja nie wywołuje. Nie znosi ona bowiem, ani nie modyfikuje stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją zwrotową, a w konsekwencji także nie uchyla skutków prawnych nią wywołanych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.