I SA/Wa 1663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [....] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1966 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [....], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców [...][...]. [...][...]wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) i przywołał treść jej przepisów, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość niezbędna była na cel budowy [....][...]. Inwestycja ta z całą pewnością zdaniem Ministra służyć miała ogółowi społeczeństwa poprzez [...] przemysłowych i komunalnych [...]. Stanowiła zatem realizację celu użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją lokalizacyjną wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział [...] i [...] w [...] w dniu[...] stycznia 1962 r., nr [...], która została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47) oraz zarządzenia Przewodniczącego Komitetu [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 61, poz. 268). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych ustalały organy planowania przestrzennego, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawą do podejmowania decyzji w powyższych sprawach były w myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zainteresowanym w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili zaś uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2007 r" sygn. akt I OSK 1249/06). Minister dodał, że powyższe oznacza, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest w ocenie Ministra fakt, że w 1966 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres, zatem nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Odnosząc się do zarzutu braku ważności decyzji lokalizacyjnej w momencie dokonywania wywłaszczenia, organ stwierdził, że skoro z decyzji o lokalizacji szczegółowej wynika, że może ona być uchylona przez organ miejscowego planowania przestrzennego (a więc nie musi), a w aktach archiwalnych brak jest dowodów wskazujących na jej uchylenie, to należy przyjąć, że w dacie wywłaszczenia decyzja ta obowiązywała. W dokumentach archiwalnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że decyzja ta utraciła ważność. Natomiast dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Kr 1158/95, Lex Polonica nr 2145297). Ponadto, jak wynika z wniosku o wywłaszczenie, na ten cel przewidziano środki w planie inwestycyjnym na lata 1966 - 1968, co dowodzi, iż powyższa inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Oznacza to, że z całą pewnością przeznaczenie środków było potwierdzone niezbędnością na wskazany cel, zatem należy uznać zdaniem Ministra, że decyzja nie straciła na ważności. Minister wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2942/16 okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest wbrew zarzutom skarżącego równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki ujęte w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach zaświadczenia Państwowego Biura [...] w [...] z dnia [...] października 1965 r. L.dz. [...] wynika, iż księgi wieczystej "[...]" oraz "Kolonia [...] lit. [...].[...].[...]." dotyczącej przedmiotowej nieruchomości nie udało się odnaleźć, ponieważ prawdopodobnie zaginęła w wyniku działań wojennych latach 1944-1945 r. Ponadto w aktach archiwalnych sprawy znajduje się rejestr powierzchni, z którego wynika, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] był [...][...]. Dodatkowo, wnioskodawca wywłaszczenia ustalił ewentualnych spadkobierców właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. [...] i [...]. Pismem z dnia [...] września 1965 r. [...] Dyrekcja Budowy [...][...] w [...] wystąpiła z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości do spadkobierców [...][...], tj. do [...][....] i [...][...]. Z akt sprawy wynika, iż ww. osoby nie odpowiedziały na ofertę organu wnioskującego o wywłaszczenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, oferta została skierowana do osób, które zostały wskazane jako ewentualni spadkobiercy właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto Minister zgodził się z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji co do braku w aktach archiwalnych dokumentu potwierdzającego doręczenie ww. oferty, iż brak takiego dokumentu w aktach nie może być automatycznie interpretowany jako brak doręczenia oferty w ogóle. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Minister wskazał, iż jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego, a także z zaświadczenia Państwowego Biura [...] w [...] z dnia [...] października 1965 r. wywłaszczona nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Ponadto z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przeprowadzono rokowania z właścicielami wywłaszczanych nieruchomości, jednak brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających bezspornie prawa rzeczowe do przedmiotowych gruntów, uniemożliwiał zawarcie aktów notarialnych w celu przeniesienia prawa własności nieruchomości. Minister wskazał, że [...] Dyrekcja Budowy [...][...] w [...] pismem z dnia [....] września 1965 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Oddział [...] w [....] z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Do ww. wniosku załączono odpis zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej Nr [...], plan nieruchomości, rejestr pomiarowy, zaświadczenie Państwowego Biura [...] w [...], zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], ofertę [...] Dyrekcji Budowy [...][...] w [...] oraz odpowiedzi zainteresowanych. Wobec powyższego organ stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie spełniał wymogi wymienione w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odniesieniu do zarzutów skarżącego niewłaściwego określenia obszaru granic wywłaszczanej nieruchomości, Minister zgodził się z organem pierwszej instancji, który wskazał, iż sprawa była przedmiotem wyjaśnień w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Z treści protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1966 r. wynika, że strony wskazały, iż powierzchnie gruntów wskazanych w zaświadczeniach Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [....], nie odpowiadają tym wskazanym w rejestrze. Pismem z dnia [...] lutego 1966 r. [...] Dyrekcja Inwestycji [..] w [...] wyjaśniła zasygnalizowane wątpliwości, wskazując, że plan geodezyjny (rejestr) obejmuje jedynie fragment nieruchomości zainteresowanych, podczas gdy zaświadczenia mówią o całym stanie posiadania wywłaszczanych osób na terenie [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie m.in. nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców [...][...] oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] lutego 1966 r. Mimo że w aktach archiwalnych sprawy brak jest potwierdzenia odbioru ww. pisma przez spadkobierców [...][...], Minister wskazał, iż zostało ono im doręczone, gdyż byli oni obecni na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co potwierdza protokół z rozprawy. Ponadto powyższe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniach od [...] stycznia 1966 r. do [....] lutego 1966 r. Wobec powyższego wymogi z art. 16 ww. ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] lutego 1966 r. i wzięły w niej udział [...][...] i [...][...]. Z treści protokołu rozprawy wynika, że nie stawił się na niej biegły. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10 www.orzeczenia.nsa.gov.p). Organ podkreślił, że art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r" sygn. akt I OSK 1219/11). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że brak biegłego miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Prawidłowo wskazał zatem organ pierwszej instancji, iż mimo że biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie [...] Rzeczoznawca Budowlany inż. [...][...] wyliczył odszkodowanie za grunt w oparciu ustawę z dnia 12 marca 1958 r. oraz na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa sporządzona we wrześniu 1965 r. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W przedmiotowej sprawie w ocenie Ministra biegły zastosował prawidłową podstawę do ustalenia odszkodowania, bowiem wywłaszczeniu ulegał grunt o powierzchni [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2. Stawka dla przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł za 1 m2, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W związku z powyższym sumę odszkodowania za wywłaszczony grunt ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni parceli nr [...] przez stawkę [...] zł za 1 m2, co dało kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że taka kwota za grunt została przyznana spadkobiercom właściciela przedmiotowej nieruchomości. A zatem kwota za wywłaszczony grunt została przyznana w prawidłowej wysokości, ustalona przez uprawnionego biegłego, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, w związku z czym brak jest w ocenie organu podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jego ustalaniu. Prawidłowo ponadto wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji, iż specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiała się w tym, że w owym okresie nie istniał wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Odszkodowanie wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Minister wskazał ponadto, że kwestionowane orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala odszkodowanie i termin zapłaty odszkodowania, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W związku z powyższym nie można uznać, że zaistniała przyczyna nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja w jej zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Minister podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...][...] zarzucając jej: brak całościowego rozpoznania zarzutów oraz błędne rozpoznanie pozostałych zarzutów w postaci rażącego naruszenia prawa w szczególności art. 3 art. 6 , art. 12,15 i 22 ustawy z dnia 12.03.1958r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz : 1) naruszenie art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1959r. poprzez przyjęcie że są spełnione przesłanki do dokonania wywłaszczenia, w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość była organowi niezbędna w rozumieniu cytowanej ustawy; 2) naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z powodu braku prawidłowo doręczonego wniosku o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości; 3) pozbawienie możliwość działania stron postępowania przez nie ustalenie właściwego kręgu stron postępowania; 4) naruszenie art. 15 ustawy poprzez niewłaściwe określenie obszaru granic i wartości wywłaszczanej nieruchomości; 5) naruszenie trybu postępowania poprzez nie przeprowadzenie prawem wymaganej rozprawy uwłaszczeniowej; 6) brak wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie wszystkich decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji względnie ich zmianę i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1966r,, nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność spadkobierców [...][...] i zasądzenie kosztów postępowania względnie uchylenie wszystkich decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył. Podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Słusznie organ ocenił, że skoro celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa [...][...], to organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została ponadto potwierdzona decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1962 r. wydaną przez Wydział [...] i [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister w oparciu o akta administracyjne postępowania wywłaszczeniowego, jak również na podstawie wniosku wywłaszczeniowego ustalił, że rokowania zostały przeprowadzone przed dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Wnioskodawca wywłaszczenia załączył bowiem kopie ofert skierowanych do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Pismem z dnia [...] września 1965 r. [....] Dyrekcja Budowy [...][...] w [....] wystąpiła z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości do spadkobierców jej właściciela [...] i [...][...]. Brak w aktach protokołu rokowań nie może być dowodem na to, że taki dokument nie istniał. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić". W rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe prowadzone było po ponad 50 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia, co oznacza, że z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania wywłaszczeniowego zachowały się. Organ nadzoru zaś w sposób wyczerpujący odniósł się do tych brakujących dowodów i wykazał na podstawie innych dokumentów, że nie można wykluczyć, że istniały one w dacie wydania kwestionowanej decyzji, co w konsekwencji oznacza, że nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że takie dokumenty nie istniały. A tylko w takiej sytuacji można by mówić o rażącym naruszeniu prawa, które musi być oczywiste. Organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie może bowiem opierać się na domniemaniach. Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy z uwagi na to, że z akt administracyjnych wynika, że taka rozprawa została przeprowadzona w dniu [...] lutego 1966 r. i uczestniczyły w niej [...][....] i [...][...]. Jeśli chodzi o zarzut braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym wszystkich zainteresowanych stron, zarzut ten może stanowić ewentualną przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie może natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący nieprawidłowości przy określeniu granic wywłaszczanej nieruchomości, organ zasadnie wskazał, że kwestia ta była przedmiotem wyjaśnień w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, zarówno podczas rozprawy, jak i w piśmie wnioskodawcy wywłaszczenia, w którym wskazano, że rejestr pomiarowy obejmuje jedynie fragment nieruchomości objętej wnioskiem, a zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] dotyczą całego stanu posiadania wywłaszczanych osób na terenie [...]. Przede wszystkim pamiętać należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym, a dokonuje oceny wystąpienia ewentualnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dowodów, na podstawie których doszło do wydania kwestionowanego orzeczenia. Wszelkie wadliwości związane z trybem postępowania administracyjnego tylko w wyjątkowych wypadkach mogą być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie do takich rażących naruszeń prawa, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło. W tej sytuacji nie można prawidłowo twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co wymagałoby uznania, że decyzja rodzi skutki, które stoją w opozycji do racjonalnych przesłanek. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, przy czym chodzi tu zarówno o skutki gospodarcze jak i społeczne. Ponadto - jak się wskazuje w orzecznictwie - wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). Ważna dyrektywa interpretacyjna dla rozpatrywania niniejszej sprawy wynika również z wyroku T. K. z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W sprawie tej Trybunał stwierdził bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie zatem od wyżej wskazanego braku podstaw do stwierdzenia nieważności należy zwrócić uwagę na znaczny upływ czasu, który upłynął od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1966 r. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, skoro brak jest wystarczających podstaw zarówno w postaci dokumentów, jak i możliwości wykazania, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym, to nie można skutecznie wywodzić, że odmowa stwierdzenia nieważności oznaczała naruszenie interesu strony. W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi wówczas stawkami odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie opinii biegłych. Nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii ze strony właścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Kwestia zaś wypłaty odszkodowania ustalonego w kwestionowanym orzeczeniu pozostaje poza zakresem sprawy prowadzonej w postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wyłącznie dokonanie kontroli orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. istniejących w dacie jego wydania. Sąd nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.