I SA/Wa 1671/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant specjalista Monika Chorzewska- Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Województwa [...] (dalej "Województwa"), od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. G. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...] w miejscowościach: [...] oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia [...] marca 2014 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nieruchomość położona w gminie W., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej "nieruchomość" albo "działka"), została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...] od km [...] (odc. ref. nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: [...]. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz W. G. (dalej "byłej właścicielki") odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. 3. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego odwołanie, postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie Województwa od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r., Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, co następuje: 1. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391), właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. 2. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, należnego byłej właścicielce z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Województwa [...] stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody w dniu 26 marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. 3. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu KDG – tereny dróg publicznych – drogi główne. 4. Przy wycenie przedmiotowego gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości rynkowej nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen na wskutek upływu czasu. 6. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2013 r. na terenie gminy W. oraz powiatu [...]. 7. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziom zależał od następujących cech: położenie (40%), możliwości inwestycyjne (30%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), dostępność komunikacyjna (10%). 8. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń oszacowano na kwotę [...] zł. Ogółem wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wyceniono na [...] zł. 9. Oceniając poprawność operatu szacunkowego, organ stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 10. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezsporny jest związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niemniej jednak, jak przyznała strona odwołująca się, nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. 11. W ocenie organu odwoławczego, organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. IV. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zarzucając kwestionowanej decyzji: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych skarżoną decyzją, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, że nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, że w odniesieniu do działek będących przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działki objętej postępowaniem została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustanawiające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne. Skarżący podał, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu uregulowania stanu prawnego tej części nieruchomości, odnośnie której zachodzą przesłanki do potwierdzenia przejęcia jej w trybie art. 73 ww. ustawy, co stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Podkreślając kwestię wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, skarżący podniósł, iż brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu. V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., orzekającą o ustaleniu na rzecz byłej właścicielki odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, prowadzi do następujących wniosków. 1. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 651 ze zm.). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis wobec ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 2. Stosownie do art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a i 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podkreślenia wymaga, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 12 ust. 5 ustawy. 3. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 4. Analiza akt kontrolowanego postępowania odszkodowawczego prowadzi do wniosku, że wysokość odszkodowania, należnego byłej właścicielowi nieruchomości, została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. 4.1. Według ustaleń operatu, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., nieruchomość objęta postępowaniem położona jest na obszarze stanowiącym tereny dróg publicznych, stanowiącym tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyceniając grunt, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń oszacowano na kwotę [...] zł. Ogółem wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wyceniono na [...] zł. 4.2. Zauważyć należy, iż biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. 5. Prawidłowo organ przyjął ww. operat jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, przy braku podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). 6. Wbrew ocenie skarżącego Województwa w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania odszkodowawczego nie wystąpiły przesłanki do jego zawieszenia na podstawie art.97§ 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu administracyjnym kwestii nabycia przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, już z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy, reformujące administrację publiczną. Podzielić tym samym należy stanowisko Wojewody [...], wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którym to postanowieniem Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Województwa [...] - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. 7. Stwierdzić zatem należy, że co do zasady pomiędzy deklaratoryjną decyzją wydaną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy prawa, a decyzją wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie istnieje relacja, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10, Lex nr 1068498). Tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest w zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/10, Lex nr 750640). Taka sytuacja w niniejszym postępowaniu nie miała miejsca. Na marginesie zauważyć należy, że wobec spornej nieruchomości nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 973/14, stwierdzającym nieważność m.in. postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymującego w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyłącznie ze względu na wady procesowe, co pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrywanej sprawie. Konkludując, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. 8. Przedstawione okoliczności pozwalają stwierdzić, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.