I SA/Wa 168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Uczelni [...] w W. na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku [...] postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. Uczelnia [...] w W. wniosła za pośrednictwem Państwowej Komisji Akredytacyjnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku powyższej Uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku [...] na poziomie jednolitych studiów magisterskich, nie znalazło argumentów uzasadniających zmianę negatywnej opinii wyrażonej w uprzednio podjętej uchwale z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, a także w postanowieniach z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07, wydanych w analogicznych sprawach. Zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej została wydawana przez podmiot nie będący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Ponadto należy dodać, że uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Państwową Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść wyjaśnianego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). Zatem należy stwierdzić w sposób jednoznaczny, że uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie mieści się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego Państwowa Komisja Akredytacyjna nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie Komisji, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Komisja nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 i 4 powołanej ustawy Państwowa Komisja Akredytacyjna przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia; 2) dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów. Opinie w sprawach, o których mowa w pkt 1, Komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego podejmuje decyzję bez tej opinii. Zatem o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, który w drodze decyzji odmawia bądź nadaje uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia, wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Charakter uchwał podejmowanych przez Państwową Komisję Akredytacyjną zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że one nie mogą być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed Państwową Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w uchwałach o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w których wyrażona została opinia w przedmiocie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów bądź dokonana została ocena kształcenia, wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Okoliczność, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, strona niezadowolona z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w powołanym wyżej art. 49 ust. 1 i 3 tej ustawy może zwrócić się do Komisji z terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza, iż mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisja nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała Komisji stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Natomiast decyzja ministra jest aktem, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, a ich ukształtowanie może nastąpić wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Stwierdzić zatem należy, że skoro zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.