I SA/Wa 1680/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę W. - [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m. kw., w obrębie [...], objętej księgą wieczystą kw. nr [...], zajętej pod czyść ulicy [...] w W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 1677/13 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. Sąd wskazał, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i wykonywania władztwa przez gminę w stosunku do niej wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego z uwzględnieniem uwag strony skarżącej. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nabycie przez gminę W. - [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości pod część ulicy [...] w W. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. Rozpoznając sprawę Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wskazał, że nabycie nieruchomości na podstawie tego przepisu następuje, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2012 r. pod numerem [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. G., działka nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m kw. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność J. K. i K. G. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]) ulica [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie pod pas drogowy, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie, place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia nie związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z projektem podziału, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2012 r. pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M. G. Z mapy wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Mapa zawiera adnotację, że przedstawia stan prawny na 31 grudnia 1998 r. Mapa dla celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że w celu wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r. pozyskał stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2014 r., w którym zostało potwierdzone, że 31 grudnia 1998 r. sporna działka zajęta była pod pas drogowy ul. [...], częściowo po jezdnię, a częściowo pod pobocze służące pieszym oraz odwodnieniu ulicy z uwagi na brak kanalizacji deszczowej. Wskazano także, że został wykonany przez geodetę uprawnionego dla ul. [...] - protokół ustalenia granic pasa drogowego według faktycznego stanu władania na 31 grudnia 1998 r., w którym została ustalona granica, zgodnie z wyrysowaną niebieską linią na mapie - obecnie jest to działka nr [...]. Powyższe stanowisko zostało ponownie potwierdzone w piśmie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r. Minister podał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] marca 2015 r., z którego wynika, że pomiary pasa drogowego wykonane zostały przez W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych. O prowadzonych, na podstawie art. 73 ustawy, pracach mających na celu ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r. wykonawca powiadamiał właścicieli i władających. Pisma kierowane do J. K. i K. G. zostały odebrane [...] i [...] lutego 2003 r. Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby podważać ustalenia geodety i oświadczenia Zastępcy Burmistrza. W ocenie Ministra należy uznać, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod pas drogowy. Odnośnie przesłanki władztwa publicznoprawnego organ wyjaśnił, że dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów k.c.), a jedynie wykazania faktycznego władania nią, nawet wbrew woli właściciela. Środkami dowodowymi na powyższe mogą być: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące utrzymania lub modernizacji drogi, dokumenty finansowe związane z wykonywaniem prac, umowy ubezpieczenia dróg zawarte przed 31 grudnia 1998 r., dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo - odbiorcze, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót przed 31 grudnia 1998 r., oświadczenia osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, oświadczenia właścicieli, pozwolenia na budowę, zgoda na zajęcie pasa drogowego, rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie pozyskano: - pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...], która w ramach utrzymania dróg podlegała bieżącej konserwacji polegającej na profilowaniu z wałowaniem, - metrykę ulicy [...] z [...] listopada 1993 r., - protokoły odbioru robót z [...] maja 1998 r., [...] listopada 1997 r., [...] maja 1997 r., [...] października 1996 r., [...] września 1995 r., [...] czerwca 1994 r., które obejmują ul. [...], - mapę inwentaryzacji powykonawczej słupów linii nn z [...] lutego 1999 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] grudnia 2001 r. pod nr [...], sporządzoną przez geodetę W. J., na której zlokalizowane jest całe uzbrojenie terenu, w tym istniejąca już sieć gazowa (wybudowana w latach 1994- 1995). Powyższe dokumenty, w ocenie Ministra, potwierdzają fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Organ podkreślił, że władztwo to dotyczyło całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. skargę wniósł J. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podał m.in., że w piśmie z [...] marca 2015 r. skierowanym do Wojewody [...] wskazał na dowody świadczące, że sporna działka nie była zajęta pod ul. [...] i zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ustawy jest bezpodstawne. Wojewoda jednak zignorował te dowody. Skarżący zarzucił, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] nie ujawnił wszystkich ważnych dokumentów, w tym mających charakter rozstrzygający, znajdujących się w aktach budowy ul. [...], a sporządzonych przed 2012 r. W dokumentach tych część działki nr [...] przeznaczoną pod modernizację ul. [...] wydzielono jako jedną działkę nr [...], a nie dwie działki - [...] i [...] - które są wynikiem podziału dz. [...] przeprowadzonego dopiero w 2012 r. Łączna powierzchnia wydzielonych pod drogę w 2012 r. działek [...] i [...] jest niemal równa, wydzielonej pod drogę w 2010 r., powierzchni dz. [...], a przebieg granicy dz. [...] i granic zewnętrznych działek [...] + [...] nakłada się na siebie. Skarżący załączył do skargi fotokopie dokumentów geodezyjnych sporządzonych w 2010 r. przez tego samego geodetę uprawnionego M. G. na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz operatów archiwalnych i pomiaru własnego z listopada 2010 r. Dokumentami tymi są: - mapa z projektowanym podziałem działki nr [...] (na której grunt pod drogę został wydzielony jako dz. nr [...]) i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] grudnia 2010 r. pod nr [...]; - wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] grudnia 2010 r. pod nr [...]. Skarżący podał, że na mapie z 2010 r. grunt stanowiący obecnie dz. nr [...] stanowi część dz. [...] i nie znajduje się pod drogą. Natomiast na przywołanej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] czerwca 2012 r. pod nr [...] grunt stanowiący obecnie działkę nr [...] znajduje się pod drogą, co potwierdza informacja o sporządzeniu mapy, m.in. na podstawie pomiaru własnego geodety, który musiał być wykonany najwcześniej po [...] grudnia 2010 r. najpóźniej zaś przed przyjęciem mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] czerwca 2012 r. Z powyższego, w ocenie skarżącego wynika, że do trwałego, fizycznego zajęcia gruntu stanowiącego obecnie działkę [...] doszło w 2010 r. , a nie przed 1 stycznia 1999 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym 1 lutego 2019 r. skarżący uzupełnił skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do niego dokumentów. Na rozprawie sądowej skarżący popierając powyższy wniosek dowodowy wyjaśnił, że krzewy na granicy pasa drogowego zostały wycięte dopiero po 2010 r. Sąd dopuścił dowód zawarty w powyższym wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1667/13 uchylając decyzje organów obydwu instancji wskazał, że przestrzenne granice zajętości nie w sposób bezsporny wynikają, z mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w skali 1:500, na której został zaznaczony przez geodetę stan zajęcia na 31 grudnia 1998 r. oraz pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z kwietnia [...] września 2012 r. Z przedmiotowej mapy nie można w żaden sposób ustalić, granic pasa drogowego obejmującego całość działki nr [...] (działki po podziale). Organy nie wyjaśniły czy przedmiotowa działka zajęta była na jezdnię, pobocze, zatokę, ciągi dla pieszych czy pas izolacyjny. Wobec braku precyzyjnego określenia położenia przedmiotowej nieruchomości w pasie drogowym, nie można ustalić czy wskazane prace wykonywane były również na spornej działce. Sąd polecił także wyjaśnienie rozbieżności dotyczących budowy przewodów gazowych, a także wyjaśnienie kwestii zwrócenia się przez Urząd Dzielnicy [...] pismem z [...] maja 2006 r. o wyrażenie zgody przez skarżącego na usunięcie krzewów rosnących w pasie drogowym. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę. Organy zastosowały się do art. 153 ppsa. Właściwie przeprowadziły postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu. Podstawą materialnoprawaną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a jej właścicielami byli: skarżący oraz K. G. Niesporne jest także, że przed 31 grudnia 1998 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych - lokalnych miejskich i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. droga ta stała się 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Prawidłowo Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Mając na uwadze wskazania Sądu organ zgromadził dowody, na podstawie których prawidłowo ustalił, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod pas drogowy ul. [...]. Zajęta było częściowo pod jezdnię i częściowo pod pobocze służące pieszym oraz odwodnieniu ulicy, gdyż brak było kanalizacji deszczowej. Wynika to, m.in. z pism Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] i [...] maja 2015 r., a także z pisma z [...] czerwca 2014 r. Do tego ostatniego pisma załączona została fotomapa z programu [...], na której naniesione zostały działki, zajęte pod ulicę [...], w tym działka nr [...]. Geodeta uprawniony dokonał opracowania dla ul. [...] ustalenia granic pasa drogowego - według faktycznego stanu władania na 31 grudnia 1998 r., w którym granica została ustalona zgodnie z wyrysowaną niebieską linią na mapie sytuacyjnej we wskazanych na niej punktach (tj. [...] - [...] - [...]), co obecnie odpowiada działce nr [...]. O prowadzonych, na podstawie art. 73 ustawy, pracach mających na celu ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r. wykonawca powiadamiał właścicieli i władających. Skarżący prawidłowo powiadomiony o terminie pomiarów nie stawił się na nie. Podnoszona w skardze kwestia (z powołaniem załączonej mapy) późniejszego wydzielania działki nr [...] z działki nr [...], a następnie z działki nr [...], tj. po 31 grudnia 1998 r. nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Istotne jest, że część dawnej działki nr [...], odpowiadająca obecnie działce nr [...] zajęta była przed tym dniem pod drogę publiczną. Ze wszystkich powyższych przyczyn prawidłowo organy uznały, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod pas drogowy. Organy wykazały też władztwo publiczne nad działką. Prawidłowo wskazały, że jest to dokonywanie czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Jak wynika z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r. i załączonych do niego dokumentów sieć gazowa została wybudowana w latach 1994 -1995. Dokument inwentaryzacji powykonawczej słupów linii nn wskazuje także na istniejącą sieć gazową i energetyczną. Gazociąg częściowo zlokalizowany jest na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...]. Jak wynika z wyżej wskazanego pisma roboty związane z umieszczeniem sieci były prowadzone na obydwu działkach. Do pisma załączona została także kopia inwentaryzacji układu drogowego ul. [...], z oznaczeniem sieci gazowej, której przebieg nie został zmieniony. Z kolei z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r. wynika, że po powstaniu Gminy [...], Dzielnica W. [...] przekazała jej metryki dróg lokalnych opracowane w 1993 r. (załączone do pisma) wraz z załączonymi mapami, w tym ul. [...] z zaznaczonymi kolorowymi elementami pasa drogowego. Przedmiotowa ulica posiadała jezdnię o nawierzchni gruntowej ulepszonej, która co roku podlegała bieżącej konserwacji polegającej na profilowaniu z wałowaniem. O władztwie publicznoprawnym świadczą także wskazane w decyzji protokoły robót drogowych z lat 1994 -1998. Odnośnie pisma Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 2006 r. o wyrażenie przez skarżącego zgody na usunięcie krzewów rosnących w pasie drogowym, to jak wynika z informacji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] zawartych w piśmie z [...] maja 2015 r. krzewy rosnące poza utrzymywanym pasem drogowym z upływem lat zaczęły się rozrastać, a gałęzie wchodziły w pas drogowy. W związku z tym wystąpiono do skarżącego o zgodę na usunięcie krzewów rosnących poza pasem w celu zachowania skrajni drogowej i odpowiedniej widoczności. Krzewy rosły poza sporną działką - na działce nr [...] (mapa sytuacyjna [...] z 2010 r.) Nie zmienia tego załączony do pisma skarżącego z [...] lutego 2019 r. dokument "Projekt - Gospodarka zielenią – inwentaryzacja zieleni" i nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Zastępcy Burmistrza. Jak wynika z tego dokumentu teren objęty opracowaniem określają linie rozgraniczające ul. [...]. Skupiny krzewów [...] pospolitego pochodzące z samosiewu zarastają teren tuż przy jezdni. Natomiast dwie [...] wyrosły ze ściętych pni. Podsumowując stwierdzić należy, że wszystkie wyżej wskazane dowody potwierdziły stanowisko organów, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i że było sprawowane nad nią władztwo publiczne. Z powyższych przyczyn chybione są zarzuty skargi. Podnieść należy, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby stanowisko organów. Zarzuty skargi stanowią de facto polemikę z twierdzeniami i ustaleniami organów oraz przeprowadzonymi dowodami. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się wydając decyzje. Uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.