I SA/Wa 1684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Gabriela Nowak, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję E. S. i R. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej jako prezydent) nr [...] z dnia [...] lipca 2007 roku. Decyzją tą ustanowiono w udziale [...] prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanej nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] i co do niezabudowanej działki nr [...] na rzecz: E. S., R. J., A. i J. małż. H. oraz K. i K. małż. P.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż część beneficjentów ww decyzji była reprezentowana przez kuratorów ustanowionych przez Sąd dla osób nieznanych z miejsca pobytu podczas gdy w późniejszym terminie okazało się, że osoby te (A. H. i J. H., K. P. i K. P.), nie żyły w dacie wydania ww decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) decyzją z dnia [...] września 2017 roku nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 roku, a następnie na skutek odwołania SKO decyzją [...] z [...] lipca 2018 r. działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło swoją własną decyzję z [...] września 2017r. i na podstawie art. 61a kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji prezydenta z dnia [...] lipca 2007 roku. W uzasadnieniu zaskarżonej do tut. Sądu decyzji wskazano, iż decyzja prezydenta została utrzymana w mocy decyzją SKO nr [...] z dnia [...] października 2007 roku a następnie skarga na nią została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie pod sygn. akt: I SA/Wa 1959/07 zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lipca 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1008/08 oddalił skargę kasacyjną E. S. na ww wyrok WSA. Wskazano wobec tego, że skoro decyzja dekretowa prezydenta i decyzja SKO były przedmiotem oceny przez WSA i NSA, to obie te decyzje są prawidłowe. SKO podało, iż wg orzecznictwa skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych przed organem administracji publicznej. Organ przywołał m.in. uchwałę NSA z 27 czerwca 2000r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06; wyrok NSA z 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 305/13. Wg organu niedopuszczalne jest równolegle prowadzenie postępowań - administracyjnego i sądowego, czy też postępowania administracyjnego po zakończonym postępowaniu sądowym, w którym oddalono skargę na daną decyzję. Dalej SKO podało, iż tryby wzruszania decyzji ostatecznych, zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowo-administracyjnej, oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, czego wyraz stanowi regulacja zawarta w art. 56 ppsa, zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Za istotne uznano też, że po wydaniu orzeczenia przez Sąd organy są nim związane, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość wzruszenia postępowania. Organ podkreślił przy tym, że Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza że w pełnym zakresie bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji; przywołał też art. 170 ppsa i wyjaśnił, że możliwość czynienia ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Wreszcie, w ocenie SKO postanowienia sądu powszechnego o uchyleniu postanowienia o ustanowieniu kuratora odnoszą skutek na przyszłość (ex nunc), a zatem nie można uznać, że wszelkie czynności kuratorów były nieważne. W konsekwencji SKO przyjęło, że decyzja z dnia [...] września 2017 roku zasadniczo zmierzała do odmowy wszczęcia postępowania, a zatem za niewłaściwe uznano wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta, gdyż w sprawie winno zapaść postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 61a kpa. Skargę w tej sprawie złożył Prokurator Regionalny w [...] . Decyzji SKO zarzucił: 1) wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 28 i 29 kpa poprzez skierowanie jej do osób zmarłych, tj. małż. H. oraz małż. P., 2) naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r. nie może być wszczęte z uwagi na uprzednie prawomocne oddalenie skargi przez sądy administracyjne na w/w decyzję, w sytuacji gdy sądy administracyjne w chwili orzekania nie miały wiedzy o śmierci stron postępowania, a więc okoliczność ta znajdowała się poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej, 3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym nieznanego w/w ustawie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i odmówienie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i rozstrzygnięte co do istoty sprawy przez organ I instancji. Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, ale jej zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Błędy popełnione w toku postępowania przez SKO mają charakter stricte procesowy, co skutkuje wyeliminowaniem ww decyzji z obrotu w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 61a § 1 kpa. W postępowaniu drugoinstancyjnym organ administracji może utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt. 1 kpa), uchylić zaskarżoną decyzję i orzec reformatoryjnie ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne (138 § 1 pkt 2 kpa) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) albo zastosować art. 138 § 2 kpa i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Odmowa wszczęcia postępowania na etapie postępowania przed organem II instancji po uchyleniu decyzji organu I instancji, a więc po wszczęciu postępowania rozpoznawczego i wydaniu decyzji merytorycznej - jest niedopuszczalna. Stąd analizowanie przesłanek z art. 61a § 1 kpa jest bezprzedmiotowe. Stwierdzenie na którymkolwiek etapie prowadzonego już postępowania, że zostało ono zainicjowane wnioskiem podmiotu nieposiadającego cech strony bądź w sytuacji gdy postępowanie jest z innych przyczyn niedopuszczalne (np. z powodu res iudicata) czy bezprzedmiotowe np. wobec cofnięcia wniosku – winno skutkować ewentualnie wydaniem przez organ orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchyleniem decyzji I instancji i umorzeniem postępowania a nie odmową jego wszczęcia. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie przesądza jednak jakie w niniejszej sprawie powinno zapaść orzeczenie. Rację ma organ podnosząc, że wyrok Sądu administracyjnego wiąże w danej sprawie i co do zasady stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – o ile zarzuty stawiane decyzji kontrolowanej już przez Sąd są identyczne jak zarzuty zgłaszane uprzednio w sprawie bądź w skardze. Czym innym jest natomiast pojawienie się nowych okoliczności czy nowych dowodów nie znanych dotychczas ani organowi ani sądowi administracyjnemu. W tym zakresie zasadnie zarzuca autor skargi, iż okoliczności nieznane sądowi orzekającemu w sprawie a więc nie podnoszone przez którąkolwiek ze stron – nie stanowią podstawy do przyjęcia, iż w tym zakresie Sąd badał sprawę i uznał, że decyzja jest prawidłowa. Dlatego nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie okoliczność, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 roku sygn. akt: I SA/Wa 1959/07 oddalającym skargę na decyzję SKO nr [...] wskazano, że zaskarżone decyzje organów obu instancji nie są obarczone wadami z art. 156 § 1 kpa skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności. Sąd orzekający w sprawie pozostawał bowiem w przekonaniu, że osoby biorące udział w postępowaniu są skutecznie reprezentowane przez kuratorów wyznaczonych przez sąd powszechny. Zresztą nie można, niejako a priori wykluczyć niedopuszczalności wdrożenia któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów nadzwyczajnych przewidzianych przepisami kpa w stosunku do decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, bo dopuszcza to choćby powoływany przez organ art. 56 ppsa, na tle którego zapadła uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73). Owa dwutorowość kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym i przez sąd administracyjny (na co powoływał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wykluczona jest w jednym czasie, a nie w ogóle. Zarzuty stawiane decyzji administracyjnej mogą być podniesione wówczas jednocześnie w postępowaniu sądowym – chyba że to zostało zainicjowane później niż nadzwyczajna kontrola w trybie przepisów kpa. Rozważanie zależności czasowych pomiędzy tymi postępowaniami jest bezprzedmiotowe w kontrolowanej sprawie gdyż postępowanie przed sądem zostało zakończone w 2009r. Wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego co do zasady jest zatem dopuszczalne chyba że argumenty przemawiające za wystąpieniem jednej z przesłanek określonych w art. 145 bądź 156 kpa – były juz przedmiotem rozważań Sądu. W tej sprawie z uzasadnień obu orzeczeń, tak WSA, jak i NSA, nie wynika aby Sądy te analizowały kwestię skuteczności reprezentacji przez kuratorów dla osób nieznanych z miejsca pobytu osób, które nie żyją. Dopiero jednoznaczne poczynienie ustaleń w tym zakresie da SKO możliwość podjęcia decyzji w sprawie, w każdym razie na etapie postępowania drugoinstancyjnego, nie może to być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niezasadny jest przy tym zarzut Prokuratora, iż zaskarżona decyzja jest nieważna z tego względu, że została skierowana do osób zmarłych. W tej sprawie przedmiotem zarzutów jest właśnie śmierć osób, do których skierowano decyzję i które były jej beneficjentami. Tym niemniej oczywiste jest, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien ustalić prawidłowy krąg podmiotów zainteresowanych, tj. wezwać do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłych beneficjentów decyzji dekretowej. Kontroli Sądu podlegało ostatecznie wydane w ramach wadliwej decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które nie narusza praw żadnej z ww osób. Zarzuty podnoszone są ponadto przez wnioskodawców, którzy brali udział w kwestionowanym postępowaniu, zatem z tym zagadnieniem organ również winien się "zmierzyć" ponownie rozpoznając sprawę. Ponieważ zaskarżona decyzja ma charakter stricte procesowy polegający na odmowie wszczęcia postępowania, a więc nie formułuje stanowiska SKO odnośnie do zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta – to wyrażenie przez Sąd jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska w tym zakresie należy uznać za przedwczesne, tj. sugerujące organowi kierunek rozstrzygnięcia. Z tych względów orzeczono jak w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do przedstawionych wytycznych w zakresie procedowania.