I SA/Wa 1701/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia[...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Województwo [...] wniosło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G. oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie G., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r., [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł, w tym w kwocie [...] zł na rzecz K.M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] oraz w kwocie [...] zł na rzecz E. i H. M. z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych obciążających ww. nieruchomość, a także o zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]., działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyło Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) nieruchomości o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...], prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na podstawie odpisu księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], ustalił, że wg stanu na dzień wydania decyzji ww. nieruchomość stanowiła własność K. M.. Zgodnie z treścią wpisów w dziale III księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość obciążona była ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej, polegającej na prawie korzystania z połowy domu i zabudowań gospodarczych na rzecz E. i H. M. oraz ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania [...] arów działki na rzecz E. i H. M. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosowanie do art. 18 ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. W świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Organ wskazał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zważył, iż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z odpisem księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność K. M., wobec czego był on uprawniony do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt II SA/Po 958/09, publ. Lex nr 605503 "brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż momentem z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca określa ten moment wprost, nie pozostawiając organom administracji jakiejkolwiek swobody. Ponadto, zmiana właściciela następuje ex lege, z mocy samego prawa, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały już stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie zmiany w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa do nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie, zadaniem organu, związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bezsporny. Niemniej jednak postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie toczy się. Organ odwoławczy wskazał, iż oznacza to, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Województwo [...] złożyło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r. nr [...]. Skarżący zarzucał: - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania, - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało przyjąć, że podlega ona oddaleniu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowe było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz osób wskazanych w decyzji z dnia [...] listopada 2013r. (K. M., E. i H. M.). Należy mieć bowiem na uwadze, że jeżeli na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonało się wywłaszczenie, ponieważ z jego mocy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeszło prawo własności nieruchomości zajętych, bez żadnych formalności prawnych, pod drogi publiczne, niejednokrotnie bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księgach wieczystych, to pomimo tego podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja wojewody, o czym stanowi art. 73 ust. 3 tej ustawy. Wprawdzie wywłaszczenie dokonało się z mocy prawa, jednak musi być ono potwierdzone ostateczną decyzją wojewody i dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, to nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998r., możności występowania w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości. Figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i nie można odmówić mu prawa do odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1185/10 – LEX nr 1082585). Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu, samo przekonanie skarżącego Województwa o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie wystarcza, aby można było mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego w trybie specustawy drogowej. Pojęcie zagadnienia wstępnego zostało sformułowane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", zwanego też zagadnieniem prejudycjalnym, rozumie się sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było wskazanej zależności. Zagadnienia wstępnego nie stanowi samo stwierdzenie, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy zważyć, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, bowiem w autorytatywny sposób potwierdza nastąpienie skutku określonego w ustawie, to jest – przejście konkretnej nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Autorytatywny charakter takiej decyzji przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. Sąd orzekający w tym składzie podziela przy tym stanowisko, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., I OSK 2083/10 – CBOSA), iż wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958 ze zm.). Pogląd ten odnosi się również do postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4g tej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę w całości.