I SA/Wa 1711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. H. S. i J. S. wnieśli skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 2011r. nr [....] odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Województwo [....] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zajętej pod część pobocza w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę wojewódzką nr [...]), położonej w m. P., oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr [...]. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nie udokumentowano władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zajętej pod część pobocza w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], wskazując na brak spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i J. S., wskazując na błędne ustalenie powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną. W ocenie odwołujących pod pas drogi został zajęty teren o pow. 300 - 320 m2, na którym urządzono pobocze drogi, rów oraz skarpę. Jednocześnie odwołujący podtrzymali wniosek o przyznanie w zamian za zajęty grunt działki budowlanej o powierzchni pięciokrotności zajętego pod drogę gruntu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art.73 ust. 1 ww. ustawy uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w m. P., oznaczona ówcześnie jako parcele nr [...] stanowiła własność J. S. oraz H. S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1977r. Rep. A Nr [...]. Parcele nr [...] w wyniku założenia ewidencji gruntów weszły w skład części działki nr [...]. Z części działki nr [...] powstała działka nr [...], której w wyniku zmiany oznaczania został nadany numer [...]. Z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...] wykaz synchronizacyjny działki nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [..] czerwca 2009r. za nr [...]. Droga nr [...] została na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Nr 160, poz. 1071) zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Przedmiotowa działka była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia .12.1998 r., co potwierdza mapa z projektem podziału działki nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2009 r. pod nr [...] wraz z adnotacją, że granice pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] zgodne są ze stanem na gruncie działki na dzień 31 grudnia 1998 roku. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. ł pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, zaliczyć można: umowy, zawarte przed dniem [...] grudnia 1998r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi. rachunki i faktury za wykonanie w/w prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998r. oświadczenie zarządcy drogi – jednak, może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach w/w władania, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31grudnia 1998r. dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ wskazał, iż nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, bądź protokołu z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998r. Zatem w niniejszej sprawie, na podstawie jedynie oświadczenia Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2008 r., w którym wskazano, że część działki była zajęta przez pobocze, a droga była utrzymana w należytym stanie poprzez odśnieżanie oraz koszenie trawy, nie można stwierdzić, iż spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego ustalenia Wojewody [...] były prawidłowe. Wnioskodawca poza ww. oświadczeniem, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego władanie tą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Również przeprowadzone w dniu 2 czerwca 2011r. oględziny nieruchomości z udziałem stron nie potwierdziły okoliczności władania powyższą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny. Dowodem potwierdzającym władztwo publicznoprawne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie może być również załączony do wniosku [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] sierpnia 2009r. wykaz stanu drogi wojewódzkiej Nr [...], gdyż zawiera on wykaz liniowych robót nawierzchniowych wykonanych na drodze Nr [...] dopiero od 1999r. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie wykazała żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów na fakt władania tą działką przez zarządcę drogi. Pomimo wezwania do przedstawienia dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne, nie przedstawiono żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających władanie tą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. (pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] sierpnia 2010r. i kopia pisma [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...], nie zaś inne nieruchomości skarżących. Powierzchnia tej działki wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej (np. mapa z projektem podziału działki). Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odszkodowania za przejętą nieruchomość w postaci nieruchomości zamiennej organ wskazał, że kwestia ta nie należy do właściwości wojewody, jest bowiem rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie może więc odnosić się do ww. zagadnienia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], utrzymał zatem w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zajętej pod część pobocza w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., podnosząc, że w jego ocenie błędnie została ustalona powierzchnia działki zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącego pod pas drogi został zajęty teren o pow. 300 - 320 m2, na którym urządzono pobocze drogi, rów oraz skarpę. Jednocześnie skarżący podtrzymał wniosek o przyznanie w zamian za zajęty grunt działki budowlanej o powierzchni pięciokrotności zajętego pod drogę gruntu. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu a skarga podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te, to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Odnosząc się do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in., związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Organ odwoławczy słusznie wskazał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, zaliczyć można: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie w/w prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998r., oświadczenie zarządcy drogi (niemniej podkreślić należy, iż może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach w/w władania), dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31grudnia 1998r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ prawidłowo zatem uznał, iż nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi (oświadczenie Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2008 r.). Organ podjął niezbędne starania w celu skompletowania dokumentów. Zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. o przesłanie dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne na datę 31 grudnia 1998r. Organ otrzymał informacje, że Zarząd nie posiada żadnych tego typu dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości (pismo z dnia 21 września 2010r.). Kolejno organ przeprowadził oględziny ww. działki w terenie. Czynności te nie potwierdzały jednak wykonywania władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998r. Ponadto, pomimo wezwania strony do przedstawienia dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne, nie przedstawiono żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających władanie tą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r, sygn. akt II SA/Wa 1771/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, iż realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania W wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 2/1984/98). Przyjąć należy, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988/82). Kolejno, odnośnie dochodzonego przez skarżącego odszkodowania za przejętą nieruchomość w postaci nieruchomości zamiennej, organ prawidłowo wskazał, że kwestia ta nie należy do właściwości wojewody, jest bowiem rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie może więc odnosić się do ww. zagadnienia. Ponadto, organ wyjaśnił stronom, iż ostateczne zakończenie niniejszego postępowania oznacza, że nie doszło do przejęcia ww. działki pod drogę publiczną, co oznacza, że nadal stanowi ona własność dotychczasowych właścicieli. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ słusznie wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...], nie zaś inne nieruchomości skarżącego. Powierzchnia tej działki wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej (np. mapa z projektem podziału działki). W ocenie Sądu, organy obu instancji, w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 k.p.a., szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez stronę w zakresie jakim obejmować to mogła zaskarżona decyzja, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.