I SA/Wa 1732/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. Z. i A. D. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 806/15 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy G. Z. i A. D. sumę pieniężną w kwotach po 8.000 (osiem tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz G. Z. i A. D. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. Z. i A. D. (dalej: "skarżący") pismem z 23 czerwca 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku tego Sądu z 23 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 806/15. Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 5 kwietnia 1991 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...] stanowiącą część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi 29 czerwca 2016 r. W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/17, z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1870/18 oraz 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2307/19 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości odpowiednio: 1500, 3000 i 6000 złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo to sprawa odszkodowania nadal pozostawała nierozpoznana. W tym stanie rzeczy skarżący po raz kolejny wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku (pismem z 22 marca 2021 r.), a następnie wniósł przywołaną na wstępie skargę, uzupełnioną pismem z 7 września 2021 r., żądając w niej: wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020 zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."; przyznanie od organu na rzecz skarżących – na zasadzie określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi stwierdzili, że organ do chwili obecnej nie wykonał wyroku z 23 marca 2016 r. i zlekceważył kolejne wyroki tego Sądu zapadłe w przedmiotowej sprawie, rażąco naruszając prawo i majestat Sądu. Zwrócili uwagę, że organ po otrzymaniu wezwania do wykonania ww. wyroku do chwili obecnej nie podjął w sprawie żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia, nawet pozorujących co wcześniej się zdarzało. W ich ocenie w sprawie mamy do czynienia ze strony Prezydenta z permamentnym, rażącym naruszeniem prawa, które niewątpliwie uzasadnia niniejszą skargę, a wraz z nią wnioski w niej zawarte. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący zakwestionowali czynności organu. Wskazali, że organ pismem z 27 lipca 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Warszawie po dokumenty, które skarżąca doręczyła mu przy piśmie z 2 grudnia 2019 r. W ich ocenie jest to bezwzględne, pragmatyczne działanie organu, usprawiedliwiające jego bezczynność, a w rzeczywistości prowadzące do opóźnienia załatwienia sprawy odszkodowania w nieograniczonym czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji. W sprawie gromadzona była m.in. dokumentacja własnościowa, geodezyjna, komunalizacyjna, dokumenty niezbędne do ustalenia stron postępowania. Podał, że na obecnym etapie postępowania uzupełniana była dokumentacja geodezyjna i lokalizacyjna dotycząca ww. nieruchomości, skany zdjęć lotniczych, wydruki z serwisów mapowych dla pracowników Urzędu - Warszawa historyczna i Warszawa dzisiaj. Ponadto, pismem z 27 lipca 2021 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w Warszawie o nadesłanie odpisu aktu notarialnego z 12 sierpnia 1938 r. Rep. [...], zawartego przed Z. K. N., zastępcą notariusza S. B., na mocy którego M. D. sprzedał część osady włościańskiej we [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] swojemu synowi J. D. (znajdująca się w aktach sprawy kopia tego dokumentu została poświadczona przez notariusza za zgodność z okazanym dokumentem). Podkreślił, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a zwłaszcza konieczność zgromadzenia ww. dokumentów i dokonania ich analizy, nie było możliwości wydania decyzji w terminie przewidzianym w wyroku z 23 marca 2016 r. Podniósł, że skarżący byli informowani pismami z 27 lipca 2021 r. i z 17 kwietnia 2020 r. o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie wniosku o odszkodowania oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji. Wyjaśnił również, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane bardzo dużą ilością spraw o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu, prowadzonych w Biurze Spraw Dekretowych. Skomplikowany charakter tych spraw i złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowania, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Zwrócił także uwagę na okoliczność, iż akta sprawy na skutek skarg wnoszonych przez skarżących, pozostawały w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, znacząco utrudniało rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, nie zaistniały również podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazali poniesionej straty i nie można przyjąć, że doznali oni straty wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym w myśl art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem z 5 kwietnia 1991 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy [...] stanowiącą część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...], w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15, który to termin ekspirował 29 października 2016 r. Nie uczynił tego także do chwili obecnej, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, jak też trzykrotnego wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny (wyrokami z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/17, z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1870/18 oraz z 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2307/19). Oznacza to, że Prezydent pozostaje przy jego wykonywaniu w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a., jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Taką jej ocenę uzasadnia to, że w uprzednio wydanych orzeczeniach zwłokę w wykonaniu wyroku w ten sposób prawomocnie już oceniono, a od tego czasu uległa ona jedynie zwiększeniu i obecnie trwa niemal 6 lat. Nie sposób wreszcie nie dostrzec, że po ostatnim wydanym w sprawie wyroku z 7 lipca 2020 r., podjął on w istocie jedną czynność, którą można uznać za podyktowaną potrzebami postępowania wyjaśniającego, tj. dołączył do akt dane z rejestru gruntów dotyczące nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie oraz wydruki archiwalnych zdjęć lotniczych. Trudno bowiem za czynność uwarunkowaną potrzebami postępowania uznać przywoływane w odpowiedzi na skargę wystąpienie organu z 27 lipca 2021 r. do Archiwum Państwowego w Warszawie o nadesłanie odpisu aktu notarialnego z 12 sierpnia 1938 r. Rep. [...], zawartego przed Z. K. N., zastępcą notariusza S. B., na mocy którego M. D. sprzedał część osady włościańskiej we [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] swojemu synowi J. D. Jak bowiem zasadnie zwracali uwagę skarżący w replice do odpowiedzi na skargę(co znajduje również odzwierciedlenie w aktach sprawy), dokument ten, w formie uwierzytelnionej, został już przez nich złożony do akt przy piśmie z 2 grudnia 2019 r. W tym stanie rzeczy wystąpienie o ów dokument do Archiwum oceniać należy jako działanie pozorne, ukierunkowany li tylko na stworzenie wrażenia aktywności procesowej organu, w kontekście złożonej skargi. Stąd zasadne jest wymierzenie mu z tego tytułu grzywny, jak też przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Decydując o zastosowaniu tej ostatniej sankcji finansowej Sąd, stanął na stanowisku, iż przyznanie stronie bezskutecznie oczekującej na wykonanie przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku, ma uświadomić jej, że nie jest ona bezbronna, a sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich ona doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy i że obejmuje ją swoją ochroną. Niewątpliwie zaś trwające ponad 6 lat po wydaniu wyroku (a 31 - licząc od złożenia wniosku) postępowanie administracyjne jest nie tylko dotkliwe przez sam fakt długotrwałości jego prowadzenia, ale również ze względu na konieczność przez cały ten okres realizowania obowiązków procesowych, jak choćby informowania organów o ewentualnych zmianach adresowych, ponawiania różnego rodzaju czynności, czy wreszcie ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Jakkolwiek zaznaczyć należy, że suma pieniężna nie jest instrumentem uzyskiwania dochodu przez strony skarżące zwłokę organu w załatwieniu sprawy, czy ekwiwalentu dochodzonego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania. Przy samym wymiarze grzywny oraz sumy pieniężnej Sąd uwzględnił okoliczność, że akta sprawy na skutek skarg na niewykonanie wyroku wnoszonych przez skarżących, pozostawały w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, co znacząco utrudniało organowi rozpoznawanie sprawy wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jakkolwiek nie jest to okoliczność, którą - jak wydaje się z treści odpowiedzi na skargę - organ może usprawiedliwiać swoją opieszałość. Wnoszenie bowiem tych środków prawnych nie jest przyczyną, ale konsekwencją jego bezczynności. Mając zatem na względzie powyższe, jak też uwzględniając fakt, że wniesienie obecnej skargi na niewykonanie wyroku od uprzednio wydanego w tym przedmiocie wyroku z 7 lipca 2020 r. dzielił niespełna rok, a zaniechanie organu w wykonaniu orzeczenia z 2016 r. nie było do tej pory sankcjonowane przyznaniem stronom sum pieniężnych, Sąd uznał, że wymiar jednostkowy tego środka w kwocie po 8000 złotych na rzecz każdego z nich w sposób wystarczający zrekompensuje im uzasadnione poczucie krzywdy wynikające z lekceważenia ich prawa do uzyskania wiążącego stanowiska organu administracji publicznej w zainicjowanej przez nich sprawie bez zbędnej zwłoki. Z tego też względu kwotę grzywny Sąd ustalił wymiarze 10000 złotych, a nie jak oczekiwali tego skarżący w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości. Wynikające z zastosowanych środków łączne obciążenie finansowe organu (26000 złotych) jest w ocenie Sądu na tyle dotkliwe, że powinno skłonić go do wydania decyzji, bez konieczności podejmowania przez skarżących kolejnych przymuszających organ do tego działań prawnych, jak również w sposób wystarczający zrekompensuje skarżącym uzasadnione poczucie krzywdy wynikające z lekceważenia jego prawa do uzyskania wiążącego stanowiska organu administracji publicznej w zainicjowanej przez niego sprawie bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 7 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 oraz w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).