I SA/Wa 1870/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. Z. i A. D. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 806/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. G. Z. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15. W skardze wskazali, że Prezydent [...] nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2016 r., prawomocnego od [...] maja 2016 r., mimo wezwania organu do wykonania tego wyroku pismem z [...] lutego 2017 r., mimo wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r. stwierdzającego po raz drugi bezczynność organu w wykonaniu wyroku z rażącym naruszeniem prawa i ponownym wezwaniem Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. do wykonania wyroku WSA z 23 marca 2016 r. Wobec tego skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości [...], przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w 2017 r., zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej "ppsa"; 2) orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 154 § 2 ppsa, z uwagi na toczące się wieloletnie postępowanie administracyjne, charakter sprawy i nie budzące uzasadnionych wątpliwości jej stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu wskazali, że Prezydent [...] ponownie przekroczył 60 - dniowy termin, w którym powinien udzielić odpowiedzi skarżącym na wezwanie z [...] maja 2018 r. do wykonania wyroku WSA w Warszawie. Nie uczynił tego do chwili obecnej, a zatem i tym razem nie wykonał wyroku sądowego. Zdaniem skarżących również i w tym wypadku nastąpił stan uwzględniający skargę na bezczynność w rozumieniu art. 154 § 1 ppsa z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskowana wysokość grzywny w jej maksymalnym wymiarze jest - zdaniem skarżących - bezsprzecznie adekwatna do wysoce nagannej bezczynności Prezydenta [...], zważywszy, że w zasadzie jedynie sporządzenie operatu szacunkowego stanowiło przeszkodę do przybliżenia zakończenia postępowania decyzją. Wyraźnie świadczy o tym pismo organu nr [...] z [...] marca 2015 r. Oprócz zastosowania wnioskowanej wysokości grzywny dla organu znaczenie miałaby również najdalej sięgająca w istotę przedmiotowej sprawy administracyjnej ingerencja Sądu, przewidziana w art. 154 § 2 ppsa, w związku z uporczywym niewykonaniem wyroku przez Prezydenta [...]. Uzasadnieniem tej skargi poza występującymi w sprawie przesłankami formalnymi - brakiem reakcji organu, brakiem odpowiedzi na wezwanie oraz przesłanką materialną – wystąpieniem stanu niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, jest również tło sprawy, jej charakter, wieloletnie postępowanie administracyjne i niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności sprawy, jej stanu faktycznego i prawnego, zawarte w obszernym materiale dokumentacyjnym, będącym w posiadaniu Organu. Zdaniem skarżących najprościej trafiającym do wyobraźni jest kalendarium czynności i zaniechań czynności organu, w wieloletnim postępowaniu administracyjnym, również w ostatnim okresie sprzed wydania wyroku z 23 marca 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. To twierdzenie potwierdza dobitnie dokumentacja sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości, położonej w W. przy Al. [...], stanowiącej część osady [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] o pow. [...] m2, prowadzone jest postępowanie o odszkodowanie, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018, poz. 121 ze zm.). Z uwagi na konieczność ustalenia dawnego właściciela oraz wszystkich stron postępowania, organ pismem z [...] października 2018 r. wezwał skarżących do złożenia do akt sprawy w zakreślonym terminie oryginałów lub kopii poświadczonych przez notariusza za zgodność z oryginałem: - aktu notarialnego z [...] sierpnia 1938 r. Rep. [...], na mocy którego J. D. nabył część osady [...] we wsi [...], zapisaną w tabeli likwidacyjnej pod nr [...], - aktu poświadczenia dziedziczenia po E. D. z [...] sierpnia 2017 r. Rep. A nr [...], - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1994 r. sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. D. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1986 r. sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. D. (w aktach sprawy znajdują się odpisy ww. postanowień, które zostały poświadczone przez notariuszy za zgodność z okazanym dokumentem). Ponadto organ pismem z [...] października 2018 r. wystąpił o złożenie do akt sprawy oryginału lub poświadczonej przez notariusza za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa udzielonego skarżącej przez A. D., z [...] sierpnia 2017 r. Rep. A [...]. Jednocześnie organ podał, że [...] grudnia 2016 r., zarządzeniem Prezydenta [...] Nr [...], została wprowadzona procedura postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków, w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność uzyskania dokumentów niezbędnych do ustalenia dawnego właściciela ww. nieruchomości i jego następców prawnych, jak również dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji, w świetle wymogów ww. zarządzenia, nie było możliwości rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie określonym w wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15. Zgodnie z art. 36 § 1 kpa skarżący zostali poinformowani pismem organu z [...] października 2018 r. o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, w terminie określonym w wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15 oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji. Prezydent [...] zaznaczył, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane m. in. bardzo dużą ilością korespondencji wpływającej do organu w sprawach o przyznanie odszkodowania. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa. Również to, że akta sprawy, na skutek wnoszonych przez skarżących skarg, pozostają w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, także znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 zauważył, że ,w tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ppsa dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. W piśmie z [...] listopada 2018 r. skarżący podtrzymali skargę i wnieśli o oddalenie wniosku Prezydenta [...] o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podnieśli, że niniejsza sprawa odszkodowawcza toczy się już od czwarte dziesięciolecie i nadal jest w fazie początkowej. Wezwanie zawarte w piśmie organu z [...] października 2018 r. jest próbą usprawiedliwienia rażącej bezczynności organu. To samo dotyczy wskazania na zarządzenie regulujące nową procedurę rozpatrywania spraw, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, typowe trudności i przyczyny uniemożliwiające rozpoznanie wniosków o odszkodowanie (składanie skarg przez skarżących i długotrwałe posiadanie akt przez Sąd, brak możliwości prowadzenia postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze). Tymczasem wcześniej organ informował Sąd i skarżących, że opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane jest sporządzeniem operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących prawdziwie negatywną postawę wykazuje organ nie reagując na wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r. sygn.. akt I SA/Wa 1696/17 i ponowne wezwanie o wykonanie wyroku z 23 marca 2016 r. Powoływany zaś wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 nie jest adekwatny dla niniejszej sprawy. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących oświadczył, że dokumenty żądane przez organ w piśmie z października 2018 r. zostały jemu doręczone przy piśmie z [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku T. D. z [...] kwietnia 1991 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...], stanowiącą część osady [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] października 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 806/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] czerwca 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Prawomocnym wyrokiem z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał [...] maja 2018 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "Ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując zawartość akt sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł, jako sankcji finansowej, adekwatnej w okolicznościach niniejszej sprawy. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że: 1) zobowiązanie nałożone na organ w wyroku Sądu z 23 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 806/15 nie jest wykonywane od ponad 2 lat, 2) organ proceduje w sprawie w sposób niezrozumiały. Najpierw informuje strony, że do zakończenia postępowania konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości (pismo organu z [...] grudnia 2015 r.), później informuje strony, że postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji (pismo organu z [...] października 2017 r.), a następnie wzywa strony do przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych notarialnie lub przez fachowego pełnomocnika za zgodność z oryginałem kopii: umowy notarialnej nabycia przedmiotowej nieruchomości, postanowień stwierdzających nabycie spadku po T. D. i J. D., 3) organ nie załatwia sprawy odszkodowawczej, pomimo upływu ponad 6 miesięcy, licząc od daty otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/17, 4) bezczynność organu została oceniona przez WSA w Warszawie w wyrokach z 23 marca 2016 r. i 23 lutego 2018 r. jako mająca charakter kwalifikowany; 5) jest to drugi przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 23 marca 2016 r.; 6) organ po wyroku Sądu z 23 lutego 2018 r. nie był zupełnie bezczynny. Prezydent [...] podejmował w sprawie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, zwracając się do pełnomocnika skarżących pismem z [...] października 2018 r. o przedłożenie uwierzytelnionych egzemplarzy: umowy notarialnej z 1938 r., postanowień spadkowych o sygn. akt [...] Ns [...] i [...] Ns [...], aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...], pełnomocnictwa Rep. A [...]; 6) Sądowi znana jest z urzędu bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za nieruchomości [...]. Świadczy to o tym, że zwłoka organu nie wynika z jego ewidentnie złej woli; 7) sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 23 marca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 ppsa. Jeżeli chodzi o możliwość orzeczenia przez Sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia skarżących do odszkodowania, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 154 § 2 zdanie pierwsze ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu, tego rodzaju instrument może być zastosowany w sprawach nieskomplikowanych, gdzie nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i gromadzenia różnej kategorii dowodów (np. dokumentów, opinii biegłych), co do których należy zapewnić stronom możliwość zgłoszenia swych uwag, zastrzeżeń, przeciwdowodów. Chodzi o sprawy tego rodzaju, które kończą się poprzez podjęcie np. czynności administracyjnej, rodzącej skutki materialnoprawne lub w których wydawane są indywidualne akty administracyjne o charakterze niekwalifikowanym, tzn. inne, niż decyzje administracyjne, akty z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 709/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2742/17). Tymczasem sprawy o odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie, unormowane w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie należą do tej kategorii spraw. Sprawy te są skomplikowane, z uwagi na ich historyczny i wielowątkowy charakter. W sprawach tych organ musi wyjaśnić i ocenić wiele okoliczności w warstwie podmiotowej i przedmiotowej, przykładowo: interes (faktyczny, prawny) ubiegających się o odszkodowanie, charakter (prawny, faktyczny, planistyczny) przedmiotu przejęcia (gospodarstwa, domu, działki), czy, a jeżeli tak, to w jakiej dacie uprawnieni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotem przejęcia. Jeżeli zostaną wyjaśnione pozytywnie dla stron przesłanki podmiotowe i te z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest uzyskanie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość przedmiotu przejęcia, która będzie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, a do której należy stronom umożliwić odniesienie się. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania (jeżeli okaże się, że wniosek jest zasadny) ma charakter konstytutywny i zapada po analizie i ocenie przesłanek zawierających zwroty niezdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami (np. gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, pozbawienie faktycznej możliwości władania). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).