I OSK 709/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od pkt 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/16, w sprawie ze skargi W.K. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1593/16, w pkt 1 wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 1000 zł; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 przyznał od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. K. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 5 zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. K. 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W. K. wniósł skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy złożonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "ugn") wniosku z dnia 28 grudnia 1995 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] róg ul. [...] oznaczoną hipotecznie "[...]". W wyroku tym Sąd, stwierdził, iż bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2188/14, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 300 zł. za niewykonanie przytoczonego wyżej wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. Skarżący pismem z dnia 5 lipca 2016 r. wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania w/w wyroku, jednak Prezydent m.st. Warszawy nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji odszkodowawczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1593/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pomimo prawomocnego wyroku z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2188/14, zapadłego w sprawie niewykonania przez organ wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent m.st. Warszawy nie rozstrzygnął przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13 pozostawał w bezczynności. Wobec tego Sąd uznał skargę za uzasadnioną, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze okoliczność, iż sprawy prowadzone w oparciu o przepis art. 215 ugn mają historyczny charakter i są sprawami szczególnie skomplikowanymi, jak również to, że wobec organu uprzednio wymierzona została już grzywna za niewykonanie wyroku. Sąd wziął pod uwagę, że w sprawie sporządzono operat szacunkowy, a zatem, że organ podejmował czynności procesowe w celu załatwienia sprawy. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/15, ma już charakter rażącego naruszenia prawa. Z tego też względu Sąd uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej jest zasadny, co skutkowało przyznaniem kwoty 2000 zł. Zdaniem Sądu kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu niniejszej sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż orzeczenie przewidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem w sprawach niewykonanego wyroku wydanego w trybie art. 149 p.p.s.a., w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, przepis art. 154 § 2 p.p.s.a., może być stosowany, ale jedynie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd podkreślił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy i dlatego Sąd w pkt 4 wyroku skargę w tym zakresie oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 4 wyroku, którym została oddalona skarga co do żądania orzeczenia, na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. o istnieniu prawa po stronie skarżącego do odszkodowania, zaś po stronie Prezydenta m. st. Warszawy obowiązku przyznania skarżącemu odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn za grunt dawnej nieruchomości położony w Warszawie przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. jako "[...]". Wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie w całości skarżonego pkt 4 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez orzeczenie o istnieniu po stronie skarżącego uprawnienia do odszkodowania, a po stronie Prezydenta m.st. Warszawy obowiązku do przyznania przysługującego skarżącemu odszkodowania ustalonego na podstawie przepisu art. 215 ust 2 ugn. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "p.u.s.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z przepisem art. 146 § 2 i art. 149 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż orzeczenie przewidziane w przepisie art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. może być wydane albo tylko w sprawie skargi wniesionej na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie żądania orzeczenia o istnieniu po stronie skarżącego uprawnienia do odszkodowania, a po stronie Prezydenta m.st. Warszawy obowiązku do przyznania przysługującego skarżącemu odszkodowania ustalonego na podstawie przepisu art. 215 ust 2 ugn za grunt przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy sformułowanie przepisu art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do prezentowanej przez Sąd I instancji wykładni zawężającej zastosowanie tego przepisu tylko do spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 b i art. 154 § 2 zd 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowania i oddalenie żądania skarżącego o ustalenie istnienia wskazanego przez skarżącego uprawnienia w wyroku rozpoznającym skargę w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w zawiązku z niewykonaniem przez ten organ wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność, podczas gdy charakter niniejszej sprawy jak i jej okoliczności faktyczne i prawne, które nie budzą uzasadnionych wątpliwości, umożliwiały sądowi administracyjnemu I instancji, zgodnie z przepisem art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a., orzeczenie o istnieniu lub braku istnienia formułowanego przez skarżącego uprawienia i korelującego z nim obowiązku po stronie organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. nigdzie nie zawiera ograniczenia jedynie do spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to wykładnia contra legem nie przewidziana żadnymi normami prawnymi. Zaznaczono, że ustawodawca w żadnym przepisie p.p.s.a. nie ograniczył stosowania przepisu art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. jedynie do spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli do spraw innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie rozpoznawanych decyzjami lub postanowieniami. Zdaniem skarżącego wykładnia art. 154 § 2 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 1b p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji jest nieuprawniona i zawężająca, gdyż w całości pomija literalne brzmienie przepisu art. 149 § 1 oraz § 1b p.p.s.a., a w okolicznościach niniejszej sprawy również stopień wyjaśnienia sprawy, w szczególności niebudzących wątpliwości jej okoliczności faktycznych i prawnych. Podkreślono, że Sąd w całości pominął fakt, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a obejmuje uwzględnienie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez obowiązany organ administracji publicznej postępowania w sprawach określonych również w pkt 1 lub 2 lub 3 § 2 art. 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przedmiotowa sprawa trwa już 22 lata od 1995 r., zaś od ok. 2 lat nie są przeprowadzane żadne czynności w sprawie poza środkami represyjnymi nakładanymi na organ, które jednak nie przynoszą spodziewanych rezultatów, a przez to organ nadal nie wykonuje zapadłych w sprawie wyroków. W związku z tym – w ocenie skarżącego – jest to najbardziej odpowiednia sprawa do orzekania o istnieniu uprawnienia, gdyż organ administracyjny pozostaje w trwałej bezczynności, a pozostałe środki represyjne przewidziane prawem uległy już wyczerpaniu i nie przynoszą spodziewanych rezultatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 4, którym to Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie i nie orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 154 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Natomiast w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. w istocie nie określa, w jakich okolicznościach "charakter sprawy" pozwala na wydanie orzeczenia w trybie określonym w tym przepisie. Należy jednak zgodzić się z poglądem, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej. Wobec tego uznać należy, że orzeczenie przewidziane w art. 154 § 2 p.p.s.a. może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kiedy to sąd administracyjny – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. – w wyroku, który nie został wykonany uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy ten sąd w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. W pozostałym zakresie uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 p.p.s.a. Wtedy nie jest możliwe orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków. Uczynić to może bowiem jedynie organ administracji publicznej w wydanej przez siebie decyzji, stosownie do oceny prawnej zawartej w niewykonanym wyroku sądu administracyjnego. Taka sama zasada będzie także obowiązywała przy zastosowaniu art. 149 § 1b) p.p.s.a.. Powyższe stanowisko prezentują także przedstawiciele doktryny w piśmiennictwie (R. Hauser. M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd.C.H.Beck. Wyd.5. Warszawa 2017 r., str. 698; B. Dauter. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer 2009, str.408; T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis. Warszawa 2005 r., str. 482). W niniejszej sprawie złożona do Sądu I instancji skarga nie została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., więc nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wobec powołanych powyżej przepisów oraz okoliczności niniejszej sprawy i faktu, że złożona w niniejszej sprawie skarga do Sądu I instancji nie została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 4 zaskarżonego wyroku z dnia 29 listopada 2016r. nie naruszył prawa nie orzekając o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku. Tym samym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.