I SA/Wa 1736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Prezydent [...] (Prezydent) orzekł o zmianie swojej decyzji z [...] lutego 2014 r. w sprawie odpłatności za pobyt S. K. (Skarżącego) w domu pomocy społecznej, w ten sposób, że : 1. w pkt 1 ustalił od 1 kwietnia 2017 r. od Skarżącego opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] w wysokości [...] złotych, 2. w pkt 2 nada! decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. mieszkańcowi przeliczono kwotę świadczenia od 1 marca 2017 r. W decyzji wskazano, że wypłata zaległej kwoty za okres od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r. nastąpi wraz ze świadczeniem za marzec 2018 r. zatem zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., dalej "ustawa o pomocy społecznej") kwotę uzyskanego jednorazowo dochodu należało uwzględnić w dochodzie osoby przez okres, za który uzyskano ten dochód. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. .60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 12 ww. ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji SKO stwierdziło, że wyrównanie emerytury Skarżącego nastąpiło wraz ze świadczeniem za marzec 2018 r. Fakt ten wynika z decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2018 r. Z decyzji tej wynika ponadto, że wyrównanie (w kwocie [...] złotych) dotyczy okresu od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r. W ocenie SKO prawidłowo zatem organ pierwszej instancji potraktował ten dochód jako dochód jednorazowy, podlegający uwzględnieniu w okresie od 1 kwietnia 2017 r. Odnosząc się do możliwości zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej z mocą wsteczną SKO przywołało pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 października 2017 roku I OSK 2170/16 zgodnie z którym, deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. "W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. SKO wyjaśniło następnie, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa lub obciążenie opłatą z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Takim przepisem szczególnym dającym podstawę do ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca z mocą wsteczną jest art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zwolnienie z opłaty, SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić; na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Jednakże jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. SKO uznało zatem wniosek skarżącego złożony już na etapie odwołania za przedwczesny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji SKO rażące naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia organy do zmiany decyzji przyznającej określone świadczenie na niekorzyść świadczeniobiorcy z mocą wsteczną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu skargi przywołał stanowisko wrażone w wyroku NSA z 19 września 2017 roku I OSK 403/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie o podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wydanie decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną. Odpowiadając na powyższe pytanie wskazać należy na wstępie, że korzystanie z pobytu w domu pomocy społecznej ma charakter stały. Innymi słowy, podmiot prowadzący dom pomocy społecznej świadczy w sposób stały usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne osobom w nim przebywającym. Kwestie dotyczące pobytu i opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulowane są poprzez wydanie kolejnych decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawana jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), następnie decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ustawy) i wreszcie decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Innymi słowy, uprawnienie do skorzystania z domu pomocy społecznej powstaje na skutek wydania decyzji o skierowaniu. Określenie, w jakim konkretnie domu pomocy społecznej znajdzie się nadana osoba dokonywane jest w decyzji o umieszczeniu w określonej placówce. Kwestie odpłatności za pobyt regulowane są natomiast odrębnymi decyzjami. Decyzje ustalające odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być zmieniane, jeżeli zmieni się sytuacja majątkowa czy to samego uprawnionego, czy członków jego rodziny, zobowiązanych do ponoszenia opłat. Decyzje te mogą podlegać również zmianie w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, ustalanego przez odpowiednie organy (burmistrza, starostę lub marszałka województwa). Zatem zmiana sytuacji majątkowej mieszkańca domu pomocy społecznej wiąże się z koniecznością zmiany wysokości ponoszonej przez niego odpłatności. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku korzystania z usług świadczonych przez dom pomocy społecznej (inaczej niż w przypadku świadczeń o charakterze zasiłkowym) nie istnieje możliwość zwrotu nienależnie pobranego świadczeń. Innymi słowy mówiąc, w sytuacji w której zmiana sytuacji majątkowej uprawnionego do korzystania ze świadczeń nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest możliwe wystąpienie do mieszkańca o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy kwotą, którą uiścił a kwotą, którą powinien był uiścić uwzględniając jego zmienioną sytuację majątkową. Skoro zmiana sytuacji majątkowej powoduje konieczność zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, to możliwe jest wydanie decyzji ustalającej nową opłatę z mocą wsteczną, to jest od dnia, w którym nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej mieszkańca domu pomocy społecznej lub innej osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty. Obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości powiązany został bowiem z wysokością dochodów osiąganych przez mieszkańca domu. Zatem zmiana wysokości dochodów osiąganych przez mieszkańca domu pomocy społecznej musi być uznana za zdarzenie prawne skutkujące koniecznością zmiany wysokości opłaty. W niniejszej sprawie, decyzją z [...] marca 2018 r. ZUS przyznał Skarżącemu nową wysokość świadczenia z mocą od 1 marca 2017 r. Jednocześnie Skarżący otrzymał wyrównanie świadczenia. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. W świetle powyższego przepisu oraz stanu faktycznego powstałego na skutek wydania decyzji ZUS należało uznać, że od 1 marca 2017 roku miesięczny dochód Skarżącego wyniósł [...] złotych w miejsce uzyskiwanego uprzednio dochodu w wysokości [...] złotych. Wskazać należy również, że zmiana wysokości dochodu Skarżącego przekroczyła kwotę, o której mowa w art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, to jest 10% wartości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 złotych (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U.2015.1058), czyli 10% tej kwoty stanowi 63,40 złotych. Kwota o jaką zwiększone zostało świadczenie Skarżącego wynosi natomiast blisko 160 złotych. Skoro wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społeczne uzależniona jest od wysokości dochodu, to zmiana wysokości dochodu, zaistniała na skutek waloryzacji świadczenia dokonanej z mocy wsteczną, uzasadniała zmianę decyzji ustalającej wysokość odpłatności również z mocą wsteczną. Analogiczne stanowisko, co do zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną w razie uprzedniej zmiany wysokości dochodów osoby uprawnionej do świadczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16, z 14 listopada 2018 r, I OSK 609/15 oraz z 16 grudnia 2018 r., I OSK 2289/17. Przywołany przez Skarżącego wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 403/17 dotyczył innego stanu faktycznego, to jest decyzji zmieniającej z mocą wsteczną wysokość przyznanego zasiłku, która została już w całości zrealizowana. Rozważania zawarte w tym wyroku nie mogły zatem zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.