I SA/Wa 1740/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w A., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. i K. małż. S., zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...] ul. [...], pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Powiatu [...] wnioskiem z dnia 8 września 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej własność powiatu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania A. i K. małż. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję, wskazując na brak dowodu potwierdzającego istnienie władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością oraz brak materiałów graficznych obrazujących zakres zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] ha stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. i K. małż. S., natomiast jej część, oznaczona po podziale, jako dz. nr [...], pozostawała w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, jako zajęta pod drogę publiczną - powiatową nr [...]. Przedmiotowa droga (ul. [...]), status drogi wojewódzkiej miejskiej otrzymała na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151), powoływane dalej, jako "rozporządzenie", i załącznika nr 18B. Podmiotem publicznoprawnym władającym przedmiotową drogą była wówczas Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. W oparciu o art. 103 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) Rada Ministrów określiła wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Wskazana droga, jako niewymieniona w tym wykazie, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Z kolei uchwała Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. nadała powyższej drodze powiatowej nr [...] – ul. [...]. Organ wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż w celu wyodrębnienia części nieruchomości zajętej pod drogę, dokonano jej podziału. Z kolei potwierdzeniem władztwa nad nieruchomością jest umowa na wykonywanie prac w ramach akcji zimowej w sezonie zimowym 1998/99, 1999/2000, 2000/2001 zawarta w dniu [...] września 1998 r. pomiędzy miastem A. a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. w A. Organ podał ponadto, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w ramach pasa drogowego, a więc jezdnia wraz z poboczem, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej odzwierciedlającej stan nieruchomości już na dzień 10 marca 1982 r. jednoznacznie wynika istnienie na działce nr [...] pobocza drogi (fragment chodnika przed ogrodzeniem posesji). Fakt ten jest dowodem na spełnienie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publiczny. Po rozpatrzeniu odwołania A. i K. małż. [...] od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że komunalizacja nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) uzależniona jest od spełnienia trzech przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania powołanym podmiotom prawa własności tej nieruchomości. Jak natomiast wynika z akt sprawy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, bowiem była własnością odwołujących się. W dniu [...] czerwca 2009 r. podzielona została na działki o nr [...] i [...]. Kwestia zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika natomiast z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r., zaliczającego ul. [...] w A. do kategorii dróg wojewódzkich, z załącznika graficznego z dnia 10 listopada 2010 r. wykonanego na mapie zasadniczej A., uwidaczniającego zajęcie tej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową, mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 25 czerwca 2009 r. oraz fragmentu mapy zasadniczej 1:500 z 1977 r. Organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w ww. dacie, bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kwestia publicznoprawnego władztwa nad nieruchomością w niniejszej sprawie polegała natomiast m. in. na odśnieżaniu ul. [...], co potwierdza umowa z dnia [...] września 1998 r. Skoro zatem w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 14 lutego 2012 r., wnieśli K. S. i A. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że ww. działka przejęta została z naruszeniem prawa do ochrony własności prywatnej i Konstytucji RP, bowiem właścicielom nieruchomości nie wypłacono stosownego odszkodowania za odjęcie jej własności. Ponadto skarżący zarzucili organom, że w dacie przejęcia nieruchomości nie została im doręczona żadna decyzja w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w A., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną. Kwestionowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy działka nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną – powiatową o nr [...]. Początkowo ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r., jednak w oparciu o art. 103 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), stała się ona z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. zawierającym wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Następnie uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. powyższej drodze powiatowej nadano nr [...] – ul. [...]. Przy tym na fakt zajęcia działki nr [...] pod ww. drogę wskazuje szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, m. in. załącznik graficzny do pisma z dnia 10 listopada 2010 r. wykonany na mapie zasadniczej A., mapa z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 25 czerwca 2009 r. oraz fragment mapy zasadniczej 1:500 z 1977 r. Tym samym uznać należało, że spełniona została pierwsza z przesłanek komunalizacyjnych, a mianowicie zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Stwierdzić również należy, że w sprawie spełniona została także druga przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), bowiem nad ul. [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia [...] września 1998 r. na wykonywanie m. in. na przedmiotowej nieruchomości, prac w ramach akcji zimowej w sezonie zimowym 1998/99, 1999/2000 i 2000/2001, zawarta pomiędzy miastem A., a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. w A. Wskazać przy tym należy, że skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1056/11). Udokumentowane władztwo winno zatem, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności wskazujące na czym ono polega. Bezspornym jest również, czego nie kwestionują również skarżący, spełnienie trzeciej z przesłanek komunalizacji, a mianowicie brak przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności do ww. nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z akt postępowania wynika bowiem, że we wskazanej dacie, właścicielami działki nr [...] (z której wydzielono następnie działkę nr [...]) byli K. i A. małż. S. Powyższe potwierdza chociażby wypis z rejestru gruntów, czy też treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących niedoręczenia skarżącym w dniu przejęcia nieruchomości pod drogę stosownej decyzji w tym przedmiocie, wskazać należy, że przejęcie nieruchomości w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) następuje z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w jego ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje natomiast w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy jednak nowego stanu prawnego, a potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów. Zatem rolą decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) jest potwierdzenie już dokonanego wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nieprzyznania byłym właścicielom odszkodowania za przejęty grunt, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczyło decyzji komunalizacyjnej. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., prawidłowo uznał bowiem, że skoro w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), to koniecznym było wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.