I SA/Wa 1741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia na rzecz W. P. i W. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. L. s. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. P. pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. L. s. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...]. Starosta Powiatu w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], przekazał wniosek W. P. zgodnie z właściwością do Wojewody [...]. W toku postępowania do sprawy dołączyli pozostali spadkobiercy N. L. – N. P. oraz W. L.. N. P. oświadczeniem z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącym wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty, zrzekła się przysługującego jej prawa do rekompensaty i wskazała jako osobę uprawnioną do jej otrzymania W. P. Wojewoda [...] pismami z dnia [...] listopada 2006 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2009 r., [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] października 2011 r. wezwał strony do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, potwierdzające repatriację N. L. s. J., właściciela pozostawionej nieruchomości w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...], na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W. P. pismem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania brakujących dokumentów. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wezwał W. L. do wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania. W. L. nie wniósł sprzeciwu w wyznaczonym przez organ terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarte było pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w terminie 3 lata od dnia zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone W. P. w dniu [...] czerwca 2012 r. W. P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem W. P. z dnia [...] stycznia 2005 r., w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez N. L. s. J. w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na upływ terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, należało uznać wniosek o wszczęcie postępowania za niebyły, a postępowanie w niniejszej sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W. P. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł odwołanie od powyżej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że zgodnie art. 98 §2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwrócić się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Ponadto Minister zauważył, że termin podjęcia zawieszonego postępowania ma charakter prekluzyjny i dotyczy czynności strony postępowania. Minister podkreślił, że W. P. w decyzji Wojewody [...] został prawidłowo pouczony zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Z analizy akt sprawy wynika, że W. P. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego po upływie wyznaczonego prawem trzyletniego terminu postępowania. W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa uznał, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest zasadna. W. P. pismem z dnia [...] października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego. Istota niniejszej sprawy jednakże sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (na wniosek strony) żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z analizy akt sprawy W. P. pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, z argumentacją, że nastąpi ono do czasu uzyskania brakujących dokumentów potwierdzających pozostawienie przez N. L. s. J. mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie zatem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu postępowania czyniło zadość żądaniu W. P. Należy podkreślić, że to treść wniosku skarżącego przesądziła o charakterze aktu jaki podjął organ. Ponadto Wojewoda prawidłowo poinformował w nim skarżącego o treści art. 98 § 2 k.p.a., a więc zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. W. P. ww. postanowienie odebrał w dniu [...] czerwca 2012 r., wobec czego należy przyjąć, że zapoznał się jego treścią oraz był świadom, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od daty jego zawieszenia będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany. Jak wynika z akt sprawy W. P.nie złożył zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postepowania, tym samym przyjąć należy, że zaakceptował treść doręczonego mu postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., co oznacza, że stronę poinformowano o skutkach upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Organ pierwszej instancji nie był zobowiązany dodatkowo do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Należy również przychylić się do argumentacji Ministra opartej na art. 102 k.p.a., zgodnie z którą w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, natomiast czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, iż zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Przedmiotowe postępowania nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Tożsamy skutek następuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, jednakże zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. należy uznać wniosek wszczynający postępowanie za wycofany. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, iż treść art. 98 § 2 in fine k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że niepodjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie skutkuje wycofaniem żądania wszczęcia postępowania. Zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, iż czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14). W. P. wystąpił pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego, a więc po upływie trzyletniego terminu. W rozpoznawanym przypadku nie jest zatem sporne, że w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Prawidłowość dokonanego przez organ umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r, sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 92 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowania w formie decyzji. W konsekwencji organ był zobligowany do umorzenia postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że termin wymieniony w treści art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności. Jako termin prawa materialnego nie podlega on także przywróceniu. Na zakończenie poczynionych rozważań należy wskazać, że powodem wydania decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego niniejszego postępowania nie jest merytoryczna ocena przedstawionych dowodów, ani dokonanie nie mających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń przez organ. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa, które stanowią, że wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania), wniosek strony uważa się za wycofany. Zakończenie okresu zawieszenia postępowania może nastąpić wyłącznie poprzez złożenie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym wypadku organ prowadzący postępowania jest prawnie zobowiązany do uznania wniosku za wycofany. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.