I SA/Wa 1745/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami kraju 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] orzekającą o odmowie potwierdzenia na rzecz R. S. prawa do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionej przez R. S. w miejscowości P., powiat S., województwo [...] (obecnie Republika Ukrainy). Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: W dniu 10 września 1990 r. R. S. wniósł do Urzędu Rejonowego B. wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione w miejscowości P., powiat S., województwo [...], obecnie Republika Ukrainy. W związku z wejściem w życie ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.) wniosek został przekazany przez Starostwo Powiatowe w B. Wojewodzie [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 1 ww. ustawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. orzekł o odmowie potwierdzenia posiadania przez R. S. wskazanego w tym przepisie prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego – R. S. nie repatriowała się do Polski na podstawie umów wymienionych w art. 1 ustawy, zatem w myśl powołanej ustawy nie jest osobą uprawnioną do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Od powyższej decyzji odwołał się R. S. W odwołaniu podniósł, że nie mógł przedstawić dowodu repatriacji, ponieważ jego rodzice J. i M. S. zostali w roku 1943 zamordowani przez bandę ukraińskich nacjonalistów, a jego w tym samym roku przymusowo wywieziona na roboty do Niemiec. Jednocześnie odwołujący zwrócił się z prośbą o potraktowanie jego przypadku jako wyjątkowego, którego nie przewidziały umowy międzynarodowej oraz ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. Minister Infrastruktury, w pełni podzielając stanowisko Wojewody [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że R. S., właściciel pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości, został w 1943 r. wywieziony na roboty przymusowe do Niemiec, skąd powrócił do Polski w 1946 r. Nie był zatem repatriowany na podstawie żadnej z umów wymienionych w art. 1 ww. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. W świetle obowiązujących przepisów prawo do zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, przysługiwać może jedynie osobom repatriowanym na podstawie umów wymienionych w art. 1 ustawy. Ponieważ R. S. nie spełnił określonych w art. 1 ustawy warunków, przedmiotowe prawo mu nie przysługuje. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że przywołane w odwołaniu okoliczności dotyczące warunków, w jakich doszło do pozostawienia nieruchomości w 1943 r. oraz doznane krzywdy moralne, nie są przesłankami w świetle obowiązujących przepisów prawa do wydania pozytywnej dla strony decyzji. Niezależnie bowiem od tego, jakie były przyczyny i okoliczności pozostawienia nieruchomości przez R. S. i jego rodzinę w miejscowości P. (obecnie Republika Ukrainy), pozostaje faktem, że nie repatriował się on w trybie umów wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 roku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, że uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości przysługuje wyłącznie osobom repatriowanym. R. S. podniósł, iż zna rodziny, które wraz z nim tym samym pociągiem wracały z przymusowej, niewolniczej pracy z Niemiec, bez dowodu repatriacji i w ramach rekompensaty za majtki pozostawione poza granicami kraju otrzymały budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i grunty. Z przedstawionych w postępowaniu dokumentów wynika niezbicie, że jest on jedynym właścicielem nieruchomości pozostawionej w miejscowości P. na W. Nie przedstawił jedynie dowodu repatriacji, ponieważ w tym czasie, gdy były zawierane umowy międzynarodowe, w latach 1944 - 1945 nie był jeszcze właścicielem tego mienia. Do 12 lutego 1943 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli jego zamordowani rodzice, a on sam został wywieziony na przymusowe roboty do Niemiec. Dodatkowo podniósł, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, dlaczego jego potraktowano gorzej od obywateli, którzy wraz ze nim w 1946 r. wracali z przymusowych prac w Niemczech, a których nazwiska wymienił w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowi przepis art. 1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w: 1) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski; 2) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski; 3) układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski; 4) umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR." Odmowę przyznania R. S. prawa do zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, organy orzekające w sprawie oparły na stwierdzeniu, że skarżący nie poddał się procedurze repatriacji przewidzianej w ww. umowach. Powrócił on bowiem do Polski w 1946 r. z przymusowych robót w Niemczech, a przedmiotowe prawo przysługiwać może jedynie osobom repatriowanym na podstawie umów wymienionych w art. 1 ustawy. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Analiza treści art. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że dotyczy on określonego rodzaju mienia, którego utrata może rodzić prawo do rekompensaty w formie przewidzianego w ustawie zaliczenia. Zaliczeniu podlega "wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.". Z redakcji tego przepisu wynika, iż w dalszej jego części następuje uszczegółowienie zakresu przedmiotowego ustawy, poprzez uściślenie, że uprawnienie do zaliczenia dotyczy tych nieruchomości, za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w wymienionych dalej porozumieniach międzynarodowych. Zakres podmiotowy omówiony został w art. 2. Przepis ten stanowi, że prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: 1) zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., 2) posiadają obywatelstwo polskie. Podkreślić należy, że żaden z ww. przepisów nie zawiera warunku, aby tylko osoby repatriowane na podstawie wymienionych w tym przepisie układów były uprawnione do uzyskania zaliczenia. Nie bez znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia pozostaje dotychczasowy dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący tzw. "mienia zabużańskiego", a całkowicie pominięty przez Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury. W szczególności w uchwałach z dnia 30 maja 1990 r. (sygn. akt III CZP 1/90, publ. OSNC 1990/10-11/129) oraz 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90, publ. OSNC 1991/8-9/97) Sąd Najwyższy dokonał wykładni obowiązujących ówcześnie przepisów art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. z 1989 r., Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.). W powołanej uchwale z dnia 30 maja 1990 r. wskazano, że "na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie wymienionych umów zawartych w latach 1944-1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły się poddać "procedurze" określonej w tych umowach, zwłaszcza zaś w układach "republikańskich", gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR, a w przypadku pozostawania na terytorium tego państwa mogły z prawa do ewakuacji czy repatriacji skorzystać. Chodzi o osoby, które pozostawiły swoje mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski, zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r. i opuściły ZSRR przed rozpoczęciem ewakuacji – zbiegły na obecne terytorium Polski z obawy przed deportacjami, zsyłkami czy wręcz likwidacją, zostały wywiezione na roboty przymusowe do Niemiec – skąd wróciły do kraju, wreszcie przybyły do Polski w szeregach wojska. Nie sposób, (...), stosować wykładni postanowień umów, o jakich mowa, która prowadziłaby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu." W tym miejscu należy powołać również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02 (publ. OTK-A 2002/7/97), w którym Trybunał wskazał, że przyznane prawo zaliczenia wartości utraconego mienia ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym i jako takie objęte jest konstytucyjną ochroną praw majątkowych. Oznacza to, że ograniczenia takich uprawnień przez ustawodawcę, aczkolwiek możliwe, muszą spełniać surowe wymogi konstytucyjne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewoda [...] ograniczając postępowanie tylko do wyjaśnienia kwestii niedopełnienia przez skarżącego procedury repatriacyjnej nie wyjaśnił i nie rozpatrzył dokładnie całego materiału dowodowego. Tym samym przedmiotowa sprawa nie została przez organ dostatecznie zbadana. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, także naruszył obowiązujące przepisy prawa. W tej sytuacji Sąd uznał, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 § 1, 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zmiany ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Wojewoda [...] rozpozna ponownie sprawę już na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) – co wynika z treści art. 27 nowej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1970 ze zm.), orzekł jak w sentencji.