I SA/Wa 1749/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...]września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., którą został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości K. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Burmistrz Gminy K. odmówił wszczęcia rzeczonego postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości. Na powyższe postanowienie J. K. wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2015 r. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 2022/15 oddalił skargę jako niezasadną. Jego zdaniem w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy K. prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. i odmówił wznowienia, na wniosek J. K., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., o zatwierdzeniu, w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. S. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, J. K. nie była i nie jest właścicielem dzielonej działki nr [...], czy też wydzielonych działek nr [...]. Zaproponowany na mapie z projektem podziału sposób podziału zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. w żaden sposób nie ingeruje w jej prawo własności (współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...]), tj. nie nakłada na właściciela działki nr [...] nakazu, czy też zakazu określonego zachowania się. Nie daje mu żadnego dodatkowego uprawnienia wbrew jego woli. Nie ogranicza również prawa własności do działki nr [...], np. poprzez utrudnienie lub odebranie dostępu do drogi ul. [...], czy poprzez przekroczenie granicy dzielonej nieruchomości i wejście na grunt skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że podział zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. polegał na wprowadzeniu wewnątrz działki nr [...] linii podziału dzielącej grunt na dwie podobnej wielkości działki. Linia podziału nie przekroczyła granic działki nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) celem zakwestionowania decyzji podziałowej było przedwczesne. Powoływane przez skarżącą przepisy prawa budowlanego mogłyby mieć znaczenie zdaniem WSA w Warszawie, ale w sprawie z zakresu prawa budowlanego, a więc w sprawie rodzajowo innej, niż sprawa podziałowa. Skarga kasacyjna od powyższego postanowienia została wniesiona przez J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. syn. akt I OSK 1139/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2022/15. W uzasadnieniu uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. w sytuacji powoływania się przez skarżącą na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Ponadto jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. W sytuacji powoływanie się przez stronę na konkretny, własny interes prawny uzasadniający wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien zatem wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie wydać na podstawie art. 151 k.p.a. decyzję, w której albo odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie takich podstaw do jej uchylenia i wówczas wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie Jolanta Knapik, żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., powołała się na legitymację materialnoprawną, mającą jej przysługiwać w sprawie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – opierając to żądanie na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie brała udziału w postępowaniu podziałowym, choć w jej ocenie powinna być jego stroną. W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność tego, czy wnioskodawczyni przysługuje obiektywnie status strony postępowania zakończonego ww. decyzją, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem powinna być badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego i w jego ramach, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Zatem w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie sposób uznać za całkowicie oczywiste, że skarżąca nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., gdy przecież powołuje się na określone przepisy prawne stanowiące oparcie jej własnego interesu prawnego. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy nie jest zasadne przeprowadzenie przez organ postępowania co do podawanych przez skarżącą przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), aby rozwiać w tym zakresie formułowane wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ppsa)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie przypomnieć trzeba, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, ale co ważne, także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jest to o tyle istotne, iż stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to także oceny prawnej i wskazań NSA, które są wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (zob. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 190 p.p.s.a., dostępny w LEX). W następstwie powyższego, w ślad za wywodem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym we wspominanym wyroku tego Sądu z dnia 23 sierpnia 2016 r. stwierdzić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia z dnia [...] października 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, publ. LEX nr 47857 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el., 2015). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621). Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Po rozpoznaniu sprawy, mając na względzie wiążące wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi okazały się zasadne, a organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art.149 § 3 K.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy żądanie wznowienia postępowania zostało oparte m in. na przesłance braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Należy podkreślić, że właściwy organ dopiero po wszczęciu postepowania rozstrzyga co do przesłanki wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa.). Oznacza to, że w sytuacji gdy przesłanką wznowienia jest przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, właściwy organ dopiero po wznowieniu postępowania prowadzi postępowanie mające na celu ustalenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały już na etapie wstępnym, że J. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w związku z tym wydały postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że organy przedwcześnie – biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – przyjęły, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Należało zatem uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, zasadne stało się uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art.205 § 2 ppsa.