I SA/Wa 176/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "D." Spółki z o.o. w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z. o o. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygającej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z [...] lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1992 r., sprostowanej postanowieniem z [...] kwietnia 1998 r., dotyczącej uwłaszczenia PP "[...]" w B. działką nr [...] położoną w M. przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] lutego 1992 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) przez PP "[...]" w B. prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanego gruntu, oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z 9 listopada 2005 r. Starosta M. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a Minister Transportu i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z [...] września 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1866/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] września 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2006 r. Rozpatrując ponownie sprawę oraz mając na uwadze wiążące stanowisko Sądu, Minister Budownictwa decyzją nr [...] z [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającą, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z przyczyny określonej z art. 156 § 2 Kpa. Decyzja Ministra Budownictwa z [...] listopada 2007 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1983/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2007 r. W wyroku Sąd wskazał, iż zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostaje cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Zatem w ocenie Sądu sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzić o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. Sąd uznał, iż organ prawidłowo przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, wywołało skutek ex tunc i w związku z tym Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skoro właściciele przedmiotowej nieruchomości nigdy nie utracili prawa własności, to ww. decyzja uwłaszczeniowa zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu, iż wobec zawarcia w dniu [...] lipca 2005 r. aktu notarialnego przenoszącego odpłatnie własność Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]" w B. na rzecz osoby trzeciej – Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o w B., zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Sądu twierdzenie organu, iż przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa, gdyż nie może on w zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym, jest nieuzasadnione. Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego ww. działki aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r. nastąpiło już po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych, a zatem odpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o w B. dowodzi działania w złej wierze i z tego powodu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Minister Infrastruktury, mając na uwadze powyższy wyrok decyzją nr [...] z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 1992r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r. Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o. o w B. wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa od W. M. i A. M. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] sierpnia 1964 r. utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1964 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z [...] listopada 2002 r. stwierdzającą nieważność orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 251/05 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. Minister Infrastruktury podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wywołało skutek ex tunc i w związku z tym Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Nie było więc podstaw prawnych do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" działką nr [...]. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej naruszyło prawa osób trzecich, co powoduje, iż decyzja zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 -2 ustawy z 29 września 1990 r. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 3 kwietnia 2008 r., w którym Sąd stwierdził, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. nastąpiło już po wydaniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzającej nieważność orzeczeń dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a nawet po oddaleniu skargi na tę decyzję prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2005 r. W związku z tym, co podkreślił Sąd, odpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o .o w B. dowodzi działania w złej wierze i z tego powodu nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec tego Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], wskazując iż organ administracji jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Sądu z 3 kwietnia 2008 r. Organ zauważył, że umową z [...] lutego 2000 r. oddano mienie państwowe Przedsiębiorstwu "[...]" Spółka z o. o wyłącznie do odpłatnego korzystania, która to umowa nie przenosiła praw rzeczowych, a zatem umowa ta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Również ujawnienie nabytych praw przez jednostkę uwłaszczoną w księdze wieczystej nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o. o w B. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 8 Kpa, art. 77 § 2 i art. 80 Kpa, art. 138 § 1 Kpa, oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 Kpa, art. 158 Kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Wskazał, że PP "[...]" w B. występując z wnioskiem o wydanie decyzji uwłaszczeniowej realizował uprawnienie przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu z mocy prawa, a Wojewoda [...] wydając decyzję uwłaszczeniową wykonywał czynności nałożone na organ z mocy prawa. Skoro ustawodawca przyznał podmiotom pewne prawa, w tym nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, własności budynku i urządzeń to nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie może mieć zastosowania. W dniu wydawania decyzji uwłaszczeniowej były spełnione wszystkie przesłanki do jej wydania zgodnie z prawem. W ocenie skarżącego wydanie zaskarżonej decyzji narusza ponadto art. 7 i 8 Kpa zobowiązujące organy administracji do przestrzegania praworządności, uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie do organów państwa. Skarżący zarzucił, iż organ nadzoru niesłusznie nie uwzględnił przepisów art. 156 § 2 z zw. art. 158 § 2 Kpa. Zawarcie w dniu 1 lipca 2005 r. umowy odpłatnego nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości poprzedzone było wieloma następującymi po sobie i zależnymi od siebie czynnościami wynikającymi z obowiązujących przepisów skutkującymi jej zawarcie. Umowa z [...] lipca 2005 r. zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a Przedsiębiorstwem "[...]" sp. z o. o w B., w formie aktu notarialnego, dotycząca przeniesienia własności przedsiębiorstwa w tym przedmiotowej nieruchomości (§ 6 pkt 9 umowy) była wykonaniem zobowiązań ustawowych i umownych wynikających z zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z 31 grudnia 1999 r. w sprawie prywatyzacji bezpośredniej Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]" oraz zawartej [...] lutego 2000 r. pomiędzy Skarbem Państwa a "[...]" sp. z o. o w B. w formie aktu notarialnego umowy oddania mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania powstałej spółce "[...]" w B. z opcją przeniesienia własności przedsiębiorstwa na spółkę. Zarówno zarządzenie Wojewody z 1999 r. jak i umowa o odpłatne korzystanie z 2000 r. są czynnościami, które miały miejsce jeszcze przed wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z [...] listopada 2002 r. i utrzymującej w mocy decyzji z [...] marca 2003 r. stwierdzających nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych. Skarżący podniósł, że Starosta M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej [...] listopada 2005 r. a więc jest po zawarciu umowy z [...] lipca 2005 r. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 156 § 2 Kpa który jednakże nie uzależnia nieodwracalności skutków prawnych od złej lub dobrej wiary. Skarżący wskazał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Zważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r. w sprawie I SA/Wa 1983/07.Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej ,,ppsa"), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 OSNAPiUS nr 1 poz. 2 z glosą aprobującą B.Adamiak OSP 1999 nr 5 poz. 101). Nie ulega wątpliwości, że te wyjątkowe okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą, bowiem wyrok z 3 kwietnia 2008 r. nie został uchylony, jest on prawomocny, a przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana na podstawie obowiązujących w dniu wydania przepisów prawa. Nie ma więc podstaw do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. W takiej sytuacji kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy nie narusza ona przepisu art. 153 ppsa. Stwierdzić należy, że jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] lipca 2008 r., organ nadzoru w pełni zastosował się do oceny prawnej Sądu i wskazań co dalszego postępowania. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. stwierdził mi in.: (...) nie było podstaw prawnych do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w B. - k 5 uzasadnienia. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zachodziły nieodwracalne skutki prawne -wobec zawarcia w dniu [...] lipca 2005 r. umowy w formie aktu notarialnego przenoszącego odpłatnie własność Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]" w B. na rzecz osoby trzeciej Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o w B.".- k. 6 uzasadnienia. Wobec wyrażonej przez Sąd oceny prawnej sprowadzającej się do konstatacji, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust 1- 2 ustawy z 29 września 1990 r. oraz że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, organ nadzoru obowiązany był wydać rozstrzygniecie zgodnie z tą oceną, do czego w pełni się zastosował. Skarżący formułując zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji nie uwzględnił związania organu oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu, w tym co do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r.(sprostowanej postanowieniem tego organu z 30 kwietnia 1998 r.), będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Oceną tą, jak już wyżej wskazano, związany jest także Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Zważyć należy, że zarzuty skargi, pomimo iż skierowane są przeciwko zaskarżonej decyzji, to w istocie w swej treść polemizują z oceną prawną i ustaleniami prawomocnego wyroku. Wymaga podkreślenia, że oceny te były znane skarżącemu, bowiem nieprawomocny wyrok wraz z uzasadnieniem był mu doręczony, a skarżący został pouczony o prawie do złożenia skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych i istnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 156 § 2 kpa nie mogły być skuteczne. Z tych samych przyczyn nieskuteczny jest zarzut skargi o naruszeniu przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz 158 kpa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77 § 2 i 80 Kpa stwierdzić należy, że są one niezasadne. Organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując jego prawidłowej oceny, a także prowadził postępowanie z poszanowaniem prawomocnego wyroku Sądu. Organ nadzoru prawidłowo rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd oddalił skargę.