I SA/Wa 1760/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46. poz. 543 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie, z dniem [...] grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego we W. w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody wystąpiła Gmina W. Podniosła, że kwestionowana decyzja pomija nowy stan prawny i faktyczny jaki powstał w wyniku wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również wniosku Gminy W. z dnia [...] listopada 2002 r. o nabycie nieruchomości z mocy prawa, w związku z przejmowanymi zadaniami oświatowymi. Na uwłaszczonej nieruchomości położony jest budynek Technikum [...], budynek internatu, sala gimnastyczna, garaże i droga pożarowa, a zatem z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z przekazaniem zadań oświatowych wraz z majątkiem na rzecz powiatów, w tym również gmin wykonujących zadania powiatu, nieruchomość na której znajduje się Technikum [...], winna być w myśl art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. przekazana na rzecz Gminy W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia [...] w W. działkami nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonymi we W. w obrębie [...]. Gmina W. wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podniosła m.in., że Gmina W. wykonująca zadania powiatu, jako miasto na prawach powiatu, posiadała przymiot strony postępowania na podstawie przepisów art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednocześnie wnioskodawczyni nie podzieliła stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012r. jakoby dopiero ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. potwierdzająca prawo rzeczowe Gminy do przedmiotowego gruntu mogła stanowić źródło jej interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgodnie z art. 48 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67. poz. 329 ze zm.) z zastrzeżeniem ust. 2, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Stosownie natomiast do art. 60 ust. 1 tej ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przy czym zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przekazania na rzecz Miasta na prawach powiatu W. w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] (obecnie Zespołu Szkół nr [...]) z siedzibą we W., przy ul. [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...], następnie zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 464/12 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. Minister Skarbu Państwa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby Gmina W. uzyskała ostateczną decyzję przekazującą na jej rzecz, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości ozn. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej nabycie przez Gminę W., jako miasto na prawach powiatu, praw do działek nr [...], nr [...] i nr [...] na podstawie powołanych art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwoli wnioskodawcy na legitymowanie się prawami do ww. gruntu, a tym na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. Fakt wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie praw do ww. gruntu w oparciu o przepisy art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do czasu jego ostatecznego i pozytywnego zakończenia, nie przesądza o interesie prawnym wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym, a jedynie uzasadnia stwierdzenie po jego stronie interesu faktycznego, który jednak nie daje legitymacji do skutecznego inicjowania postępowania sprawie oceny legalności w/w decyzji uwłaszczeniowej. Prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości nie wynikają również z załączonego do wniosku sprzeciwu Gminy W. od nakazu zapłaty z dnia [...] października 2010 r. W tych okolicznościach Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na zasadność swojego stanowiska przedstawionego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. bowiem Gmina W. nie wykazała interesu prawnego do podważania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. Postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2013 r. stało się przedmiotem skargi Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakazującej powiatom przejęcie zadań oświatowych i mienia szkół prowadzonych przez organy centralne (vide: decyzja Nr: [...] Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...]) lub będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy. Podniosła, że w niniejszym postępowaniu przysługuje jej przymiot strony, który wynika z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nakazującej powiatom przejęcie zadań oświatowych i mienia szkół prowadzonych przez organy centralne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. odpowiadają prawu. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie tej organ prawidłowo przyjął, że skarżąca Gmina W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., którą organ ten stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we W. w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Tym samym organ nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W sprawie jest bezsporne, że w dacie orzekania przez Ministra o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Gmina W. nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do niniejszego gruntu. Okoliczność wykonywania przez Gminę W. zadań oświatowych w budynku posadowionym na tym gruncie nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, ale wyłącznie interesu faktycznego. Również fakt toczącego się postępowania o przekazanie, na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz Miasta na prawach powiatu W., wymienionych wyżej działek gruntu, na których położony jest budynek Technikum [...], budynek internatu i sala gimnastyczna, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie jest bowiem kwestionowane, że w dacie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego i utrzymującego go w mocy postanowienia, w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt potwierdzający prawa Gminy W. do wymienionych wyżej działek gruntu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości, nie można wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę W. praw do nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.