I SA/Wa 1762/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1308/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. C. pismem z [...] września 2018 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność, rażące przekroczenie terminów, przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz całkowite zignorowanie wyroku WSA przez Prezydenta [...] - wnosząc o: zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni, po uprzednim stwierdzeniu całkowitej bezczynności tego organu, zasądzenie na jego rzecz kwoty 10.000 zł za de facto 5,5 letnią bezczynność oraz zwrot wszelkich kosztów. Swoje żądanie uzasadnił faktem niewykonania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1308/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...]- w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 1 marca 2017 r. Zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 1 czerwca 2017 r. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał Prezydenta [...] do niezwłocznego wykonania wyroku, a następnie w dniu [...] września 2018 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt ww. nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Następnie stwierdził, że po dokładnym przeanalizowaniu sprawy zauważono, iż w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajduje się wniosek o zwrot ww. nieruchomości datowany na dzień [...].09.1998r. (data prezentaty) złożony przez E. C.. Wniosek ten został złożony po terminie przewidywanym przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości i do dnia dzisiejszego pozostał bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe tut. Biuro pismem z dnia [...].08.2018 r. wezwało E. C. do sprecyzowania roszczenia, tj. czy wniosek o zwrot ww. nieruchomości strona wycofuje czy podtrzymuje. Ponieważ tok postępowania i rodzaj gromadzonej dokumentacji jest różny w zależności od treści rozpatrywanego wniosku, niezbędne jest jednoznaczne sprecyzowanie dochodzonego roszczenia. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą sama decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji." Kolejność prowadzenia postępowań znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na przykład z wyroku z dnia 31.05.2012 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 2256/11, Sąd wskazał, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 2006 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Biuro informuje, iż kwestie odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu reguluje obecnie art. 215 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zgodnie z którym, odszkodowanie może być przyznane za: 1) gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5.04.1958 r., 2) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5.04.1958 r., lub 3) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5.04.1958 r. W dalszej części pisma organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania zgromadzono m.in. dokumenty potwierdzające prawo własności do nieruchomości, dokumenty stwierdzające czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie ww. dekretu, dokumenty określające przeznaczenie przedmiotowego terenu w planach zabudowy Warszawy na 1945r. mające na celu ustalenie czy działka objęta wnioskiem mogła być zabudowana domem jednorodzinnym (tj. Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11.08.1931 r.). Do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze uzupełnienie dokumentacji dotyczącej spełnienia przesłanek art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w jakiej dacie następca prawny byłej właścicielki został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotowa nieruchomością. W związku z powyższym, celem uzupełnienia materiału dowodowego, pismami z dnia [...].08.2018 r. zwrócono się do Biura Administracji i spraw Obywatelskich z zapytaniem o meldunki oraz do Biura Organizacji Urzędu z zapytaniem o inwestycje przeprowadzane na w/w. nieruchomości. W wypadku pozytywnego zweryfikowania łącznie obu przesłanek określonych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne będzie sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Na zakończenie Prezydent stwierdził, że z uwagi na konieczność zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, a także bardzo dużą ilością spraw - nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy w terminie. Do dnia 29 maja 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn., akt I SAB/Wa 1308/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2017 r. - zatem wyznaczony termin upłynął w dniu [...] czerwca 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z dnia [...] września 2018 r. - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku, organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] nie zakończył sprawy, choć upłynęło już prawie 2 lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. W skardze podniósł on, że przedmiotowa kwota ma stanowić zadośćuczynienie za lekceważące traktowanie go jako zwykłego obywatela RP oraz za 5,5 letnią bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.