I SA/Wa 1764/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r. [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (przywoływana dalej jako " organ/Komisja), na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa", postanowieniem z [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] orzekła o ukaraniu M. R. grzywną w wysokości 10 000 zł, za nieuzasadnione niestawiennictwo na posiedzenie Komisji w postępowaniu ogólnym o sygn. [...]. W motywach postanowienia Komisja podała, że na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy, świadek lub biegły za m.in. niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny na posiedzenie Komisji może być ukarany grzywną do 10 000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30 000 zł. W dalszej kolejności Komisja wskazała, że wezwanie z dnia 12 czerwca 2018 r. zostało prawidłowo doręczone M. R., odebrał je pełnomocnik – W. P. w dniu [...] czerwca 2018 r. M. R. nie przedstawił żadnej obiektywnej przyczyny uzasadniającej jego niestawiennictwo. Ogólne stwierdzenie, ze zadośćuczynienie wezwaniu uniemożliwiał stan zdrowia jego żony, nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia niestawiennictwa przed Komisją. Zostały zatem spełnione formalne przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, bowiem M. R. nie wskazał przesłanek, które pozwalałyby uznać, że świadek nie stawił się z obiektywnej przyczyny lezącej po jego stronie. Dalej Komisja wskazała, że zasadnym będzie ukaranie świadka karą w maksymalnej wysokości 10 000 zł. M. R. jako beneficjent decyzji reprywatyzacyjnych posiada informacje dotyczące wydawania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przed Komisją, ponadto jest właścicielem lub współwłaścicielem wielu nieruchomości. Komisja uznała, że kara w wysokości 10 000 zł nie będzie stanowić znacznej dolegliwości dla ukaranego. Według organu zeznania ww. mogłyby przyczynić do wyjaśnienia sprawa reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], zaś w ramach postępowań ogólnych, zaniedbań oraz uchybień w funkcjonowaniu i wykonywaniu zadań w postępowaniach dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych, zwłaszcza że zgodnie z art. 37b ustawy Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym w sprawie konkretnej nieruchomości [...] bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Na postanowienie to M. R. wniósł 13 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając mu naruszenie: - art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący M. R. nie stawił się na posiedzenie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w dniu [...] lipca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny, podczas gdy pełnomocnik skarżącego stawił się na posiedzenie Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. i złożył w imieniu skarżącego pismo informujące o braku stawiennictwa z powodu nagłej hospitalizacji małżonki świadka, na potwierdzenie czego złożył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2018 r., a w konsekwencji przyczyna niestawiennictwa M. R. na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. została uzasadniona; - art. 6 i art. 8 § 1 kpa poprzez brak wskazania kryteriów, jakimi kierowała się Komisja wymierzając M. R. karę grzywny w maksymalnej wysokości, co oznacza przekroczenie przez Komisję uznaniowości i dowolność działania organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność zgodnie z art. 151 ppsa, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 ppsa w zw. z art. 119 pkt. 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Kwestionowanym postanowieniem wymierzono skarżącemu grzywnę za nieuzasadnione niestawiennictwo przed Komisją w dniu [...] lipca 2018 r. na jawnej rozprawie w ramach prowadzonego przez Komisję postępowania ogólnego, o którym mowa w art. 37b ww. ustawy. Kluczowym dla oceny legalności tego postanowienia było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w ramach postępowania ogólnego prowadzonego przez Komisję, ze względu na jego specyfikę, organ ten ma prawną możliwość skorzystania z osobowych źródeł dowodowych, w tym przesłuchiwać osoby w charakterze świadka. Tylko pozytywna odpowiedź daje możliwość nałożenia na świadka przewidzianych ustawą sankcji, przy spełnieniu określonych w niej warunków. W tym miejscu należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym, a odnoszących się do postępowania przed Komisją. Postępowanie przed Komisją uregulowane zostało w rozdziale 3 ustawy (art. 9 do art. 38). Z przepisów wynika, że obejmuje ono w istocie trzy różne zakresy procedowania, tj. tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową – ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Umożliwiają zatem realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy). Pierwszy tryb postępowania ( czynności sprawdzające) ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny, do którego - stosownie do art. 38 ust. 2 - nie stosuje się przepisów kpa. Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji (...) (Dz.Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 ze zm.). Postępowanie rozpoznawcze ma z kolei charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Prowadzi się je z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym – decyzją administracyjną. Zupełnie inny charakter ma postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową – ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 37b Komisja może je wszcząć "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich". Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy). Ma ono zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie – cechy wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego sprawowanego przez podmiot usytuowany w ramach aparatu administracyjnego i skierowanego wobec innego podmiotu znajdującego się w strukturze lub osób w nim zatrudnionych (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. I OSK 3766/18, Lex nr 2580592) Nie jest w nim więc załatwiana sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 kpa o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest oceniana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w ramach tego postępowania przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), a także przy poszanowaniu gwarancji procesowych przysługujących samemu świadkowi, takich jak prawo do odmowy zeznań małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Realizacja tych gwarancji w ramach postępowania ogólnego, ze względu choćby na brak stron takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, z założenia nie jest więc możliwa. Na uwadze zaś mieć należy, że tak pozyskany dowód, wedle przyjętych w ustawie rozwiązań Komisja mogłaby włączyć i uwzględnić jako dowody w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu (art. 37b ust. 3 ustawy). Przyjęcie zatem, że w postępowaniu ogólnym możliwe jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, a więc dopuszczalne jest stosowania wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami art. 18 i 19 ustawy, prowadziłoby do sytuacji, że przywołane prawa i gwarancje procesowe tak stron postępowania (rozpoznawczego) nie mogłyby zostać zrealizowane. Możliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu w ramach postępowania ogólnego nie sposób wywieźć z zawartego w ust. 2 art. 37 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31. "Odpowiednie stosowanie przepisów", oznacza zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, że niektóre z nich są stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne - w ogóle nie mają zastosowania (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2018 r. I OSK 561/16, Lex nr 2562019, także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). Pozwala to uwzględnić indywidualne odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy z woli prawodawcy mają być odpowiednio stosowane. Powyższe jednak umknęło uwadze Komisji, która kierując się jedynie odesłaniem z art. 37 ust. 2 ustawy przeniosła instytucję postępowania dowodowego stosowaną i właściwą w postępowaniu jurysdykcyjnym (przesłuchanie świadka) na grunt postępowania niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym nie ma ona racji bytu. Konsekwencją powyższego było także niedopuszczalne zastosowanie względem skarżącego, wezwanego w tym postępowaniu w charakterze świadka, sankcji o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, naruszając tym samym ten przepis poprzez jego zastosowanie, co z kolei wynikało z wadliwej wykładni art. 37 b ust. 2 ustawy, polegającej na przyjęciu, że na mocy ujętego w nim odesłania w postępowaniu ogólnym znajdują zastosowanie przepisy art. 18 i 19 tej ustawy. Stwierdzenie tych wad postanowienia, prowadzących do jego uchylenia, czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów, których istota sprowadza się do podważenia z przyczyn merytorycznych zasadności wymierzenia grzywny skarżącemu, ewentualnie jej wysokości. Jeżeli chodzi o zgodne wnioski skarżącego i Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych i nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było zatem potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Podobne stanowisko zostało już wyrażone przez tutejszy sąd w analogicznej sprawie w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/18 ( publik. CBOSA), które to stanowisko sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.