I SA/Wa 1765/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z 16 czerwca 2021 r., nr DAP-WOSRFR-7280-35/221/MSo - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu odwołania W. O. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 22 marca 2021 r., nr WS-V1II.7541.1.5.2021.TH w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 11 lipca 2003 r. W. O. wniósł do Urzędu Miasta K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O., poza obecnymi granicami Państwa polskiego w P., woj. [...]. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 13 lutego 2004 r. wniosek W. O. (wraz z aktami sprawy) został przekazany, według właściwości, do Wojewody Małopolskiego. Ponadto, postanowieniem Starosty [...] z 22 marca 2004 r., został przekazany według właściwości do Wojewody Małopolskiego (wraz z aktami sprawy) wniosek W. O. z 31 stycznia 1989 r. (brak prezentaty) o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione przez M. O. w P.. Na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu M. O. z [...] lipca 2004 r., nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w B. ustalono, że ostatnim miejscem zamieszkania wskazywanego we wniosku właściciela pozostawionej nieruchomości była miejscowość B., w woj. [...]. W dniu 23 grudnia 2008 r. – R. B., w dniu 29 grudnia 2008 r. – J. B. oraz w dniu 30 grudnia 2008 r. – M. B., również złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w P., woj. [...]. Sprawa wszystkich spadkobierców M. O. została zarejestrowana i prowadzona wspólnie pod sygnaturą SN.VIll.TH.7725-l-433-08. Decyzją z 22 lipca 2010 r., nr SN.Vlll.TH.7725-l'433-08, Wojewoda Małopolski odmówił W. O., J. B., M. B. oraz R. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P., woj. [...]. W dniu 8 sierpnia 2010 r. W. O. wniósł do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, odwołanie od powyższej decyzji. Minister Skarbu Państwa, decyzją z 10 grudnia 2010 r., nr DRiR-JKA-580-406/10 (MSP/DRiR/2727/10), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie Wojewody Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt [...], oddalił skargę W. O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z 10 grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IOSK 2066/11, oddalił skargę kasacyjną W. O. od powyższego wyroku WSA. W dniu 29 października 2013 r. W. O. złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 22 lipca 2010 r., nr SN.VIII.TH.7725-l-433-08, o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P.. Zawiadomieniem z 8 listopada 2013 r., Wojewoda Małopolski przekazał według właściwości do Ministra Skarbu Państwa wniosek W. O. o wznowienie postępowania w przedstawionym wyżej zakresie. Postanowieniem z 19 grudnia 2013 r., nr DRiR-MK-581-448/13 (MSP/DRiR/ 3939/13), Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 w związku z art. 123 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 29 lipca 2014 r. W. O., w związku ze zmianą ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 22 lipca 2010 r., nr SN.Vlll.TH.7725-l-433-08, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P.. Zawiadomieniem z 21 sierpnia 2014 r. Wojewoda Małopolski przekazał według właściwości do Ministra Skarbu Państwa ww. wniosek W. O.. Postanowieniem z 12 września 2014 r., nr DRiR-MK-580'389/14 (MSP/DRiR/ 2622/14), Minister Skarbu Państwa wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją z 26 września 2014 r., nr DRiR-MK*580-389/14 (MSP/DRiR/2754/14), odmówił uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z 10 grudnia 2010 r., nr DRiR-JKA-580-406/10 (MSP/DRiR/2727/10), utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 lipca 2010 r., nr SN.VIll.TH.7725-l-433-08. W związku z upływem terminu do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną wyżej decyzją, Minister Skarbu Państwa - pismem z 1 grudnia 2014 r. - przekazał do Wojewody Małopolskiego akta przedmiotowej sprawy. W dniu 21 marca 2019 r. W. O. złożył do Wojewody wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 10 grudnia 2010 r., nr DRiR-JKA-580-406/10 (MSP/DRiR/2727/10). Zawiadomieniem z 29 marca 2019 r., Wojewoda Małopolski przekazał według właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. wniosek Władysława Opalińskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z 8 lipca 2019 r., nr DAP-WOSRFR7281-94/2019/MBs, stwierdził uchybienie przez Władysława Opalińskiego terminu do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z 19 grudnia 2013 r., znak: DRiR-MK-581- 448/13 (MSP/DRiR/3939/13) odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa nr DRiR-JKA-580- 406/10 (MSP/DRiR/2727/10) z dnia 10 grudnia 2010 r. W dniu 8 stycznia 2021 r. W. O. złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w postaci "działki o powierzchni 1.1987 ha i placu 80 m2". Powołaną na wstępie decyzją z 22 marca 2021 r., nr WS-V1II.7541.1.5.2021.TH. Wojewoda Małopolski umorzył, na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a. postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości P., woj. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister decyzją z 16 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 22 marca 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznanie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi Rzeczypospolitej Polskiej powinno być poprzedzone zbadaniem podania pod względem formalnym, w tym również, czy sprawa nie została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Zgodnie bowiem art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z powyższego przepisu wynika bezwzględny zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie bez uchylenia uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra, dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi RP, w postaci "działki o powierzchni 1.1987 ha i placu 80 m2", było już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego. Jak wynika bowiem z akt sprawy o sygn. SN.\/lll.TH.7725-1-433-08 przedmiotem tamtego postępowania były nieruchomości pozostawione przez M. O. w P., na które składały się m.in. parcela gruntowa 1. kat. [...] o pow. 1,1987 ha oraz plac o pow. 80 m2. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy kserokopie dokumentów, tj. kontrakt kupna sprzedaży z 18 sierpnia 1925 r., zawarty między A. hr. P., ordynatem w L., a M. O. i M. O., w sprawie sprzedaży parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 1, 1987 ha, oraz pokwitowanie z 14 marca 1928 r., [...], wydane przez Zarząd Miasta P. dla M. i M. O. za sprzedany im przy Komisji Komasacyjnej plac o powierzchni 80 m2. Minister podniósł, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 841/15, oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1053/15). Wobec powyższych ustaleń, prowadzenie postępowania, które naruszałoby przedstawioną wyżej zasadę jest niedopuszczalne i jako takie powinno zostać bezwzględnie umorzone. Zdaniem Ministra, w przedstawionym stanie faktycznym zachodzi tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 lipca 2010 r., nr SN.VIII.TH.7725-l-433-08 o odmowie W. O., J. B., M. B. oraz R. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P., woj. [...], z postępowaniem zainicjowanym na wniosek W. O. z 8 stycznia 2021 r., dotyczącym wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia opisanej wyżej nieruchomości, w postaci parceli o pow. 1.1987 ha i placu o pow. 80 m2. W obu sprawach występują te same podmioty i przedmioty oraz ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Wojewoda Małopolski, wydając w tej sprawie kolejną decyzję merytoryczną dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał na przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydoje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W konsekwencji, w ocenie Ministra, wydając decyzję z 22 marca 2021 r., Wojewoda Małopolski nie naruszył przepisów prawa. W. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z 16 czerwca 2021 r. Skarżący nie godząc się z ww. rozstrzygnięciem opisał trudną sytuacje osobistą W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ww. decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r., nr WS-V1II.7541.1.5.2021.TH, umarzającą - podstawie art. 105 k.p.a. - postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości P., woj. [...]. Przepis art. 105 § 1 k.p.a., zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zainicjowane przez wszystkich spadkobierców M. O. postepowanie zostało rozstrzygnięta decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 lipca 2010 r., nr SN.Vlll.TH.7725-1-433-08, który odmówił W. O., J. B., M. B. oraz R. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P., woj. [...]. Decyzja ta była przedmiotem kontroli przez organ odwoławczy a następnie w toku sądowoadministracyjnym. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IOSK 2066/11, oddalił skargę kasacyjną W. O. od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę W. O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z 10 grudnia 2010 r. Zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska Komentarz do art. 105, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie, w której wydano już decyzje ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - naruszenie zasady res iudicata (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1503/20, LEX nr 3149896). Jak wywiedziono wyżej, zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącego z 8 stycznia 2021 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego wnioskiem z 11 lipca 2003 r., gdyż w obu sprawach występował ten sam podmiot (skarżący), ten sam przedmiot (postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. O. w P., woj. [...]), tożsamy stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W realiach sprawy zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać za prawidłowe - nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszyły prawo. Kierując się przedstawionymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.