I SA/Wa 1771/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania B. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad małoletnim J. J.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. J. wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad małoletnim J. J.. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, że wnioskodawczyni nie spełniła warunków umożliwiających jego przyznanie określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). B. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych za opiekuna faktycznego dziecka uznaje się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. SKO w [...] zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, że J. J., ur. [...] kwietnia 2010 r., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 2010 r. (sygn. akt [...]) ustanowiono opiekę nad małoletnim, a B. i H. J. zostali ustanowieni opiekunami prawnym K. W. (po zmianie imienia i nazwiska J. J.). Zdaniem Kolegium brzmienie powołanych wyżej przepisów wskazuje na to, że B. J., mimo sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak pokrewieństwa z dzieckiem, dla którego na mocy postanowienia sądowego została ustanowiona opiekunem prawnym, powoduje również wystąpienie przesłanki negatywnej. Oznacza to, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że wykładnia językowa powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego. W ocenie SKO w [...] przypadek taki w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem B. J. nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniego J. J.. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. SKO w [...] podkreśliło, że, aby uznać daną osobę za opiekuna faktycznego dziecka w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012 r. poz. 551 ze zm.), nie wystarczy, by taka osoba faktycznie wykonywała czynności opiekuńcze wobec dziecka. Konieczne jest jednoczesne spełnienie dodatkowego warunku polegającego na wystąpieniu z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. B. J. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że definicja opiekuna faktycznego w rozumieniu ww. ustawy jest nieprecyzyjna, niesprawiedliwa i narusza interes społeczny. Z uwagi na stan zdrowia dziecka nie może ona podjąć pracy, zaś z uwagi na niskie dochody rodziny nie może dziecka adoptować. Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z ww. ustawą do przyznania świadczenia wystarczające jest do złożenie wniosku o przysposobienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w związku z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej w skrócie: "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Stosownie do treści ust.1a. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3)nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd dostrzega, że skarżąca nie mieści się w definicji opiekuna faktycznego w literalnym brzmieniu art. 3 pkt 14 ustawy, który zawęża krąg tych osób do osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, jeżeli wystąpiły one z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, to jednak ograniczenie się do językowego znaczenia tego zwrotu wypacza intencje ustawodawcy oraz narusza szereg konstytucyjnych zasad państwa prawa. Pojęcie dziecka ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 4 ustawy, wskazując, że jest to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. W ocenie składu orzekającego, art. 17 ust. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji terminu "dziecko" ujętej w art. 3 pkt 4 ustawy, nie wyłącza z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego niezawodowej rodziny zastępczej, która nie wystąpiła z wnioskiem o jego przysposobienie, ale sprawuje nad nim faktyczną opiekę. Normy zawarte w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy mają niewątpliwie charakter norm celu społecznego, nakierowanych na wsparcie z budżetu państwa osób, którzy rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga ich osobistej i bezpośredniej pielęgnacji w procesie leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Założenie, że opiekunka prawna niepełnosprawnego dziecka, która zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania nad nim opieki faktycznej, nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że nie złożyła wniosku o jego przysposobienie, wykracza radykalnie poza zamiar ustawodawcy i cel ustawy. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie jest pomoc matce lub ojcu dziecka, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem i rzeczywiście ją wykonuje. Pamiętać przy tym należy, że z konstytucyjnej zasady równości wynika, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, przy czym zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą. Jednak wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Bezsprzecznym jest, że takimi cechami wspólnymi wynikającymi z art. 17 ust. 1 ustawy, jest sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, niepodejmowanie z tego powodu pracy oraz osiąganie przez rodzinę z uwagi na tą okoliczność niższych dochodów. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidziały, że można być jednocześnie opiekunem prawnym i rzeczywistym, jak w niniejszym przypadku. Jednak cel ustawy i jej przepisy należy wykładać zgodnie z konstytucyjną zasadą z równości i zasadą państwa prawnego, wyrażonych w art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika z nich nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, w związku z czym wydaje się oczywiste, że o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może się ubiegać wyłącznie osoba, która nie pracuje ponieważ swój czas poświęca wymagającej opieki osobie bliskiej i rzeczywiście się nią opiekuje. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca jako opiekunka prawna dziecka, która nie wystąpiła o jego przysposobienie, a zastępuje biologiczną matkę i ojca dziecka oraz sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, nie powinna być pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego. Wyznaczając krąg podmiotów uprawnionych do omawianego świadczenia prawodawca nie przewidział sytuacji, w których dziecko zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądowego w pieczy bieżącej i faktyczna opieka nad dzieckiem jest sprawowana, jednak wniosek o przysposobienie nie został złożony. Taka sytuacja zachodzi właśnie w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą skarżąca wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Jednak ze względu na to, że nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie, to na gruncie art. 3 pkt 14 ustawy nie może być uznana za osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem. Takie rozumowanie jest wadliwe. Skarżącą jako opiekuna sprawującego pieczę bieżącą nad dzieckiem pozbawiono możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd w pełni popiera i uważa za własne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/GI 179/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, zwanej: "CBOS"), w którym rozważając definicje dziecka i opiekuna faktycznego (zawarte w art. 3 ustawy) w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy stwierdzono, że nie sposób nie dostrzec rażącego i niezasadnego zróżnicowania sytuacji rodziców biologicznych sprawujących opiekę nad dziećmi znajdującymi się w warunkach określonych w tym przepisie, którym służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób nie będących rodzicami dzieci, nad którymi sprawują opiekę. Zróżnicowanie kręgu tych osób, jak zresztą w ogóle zawężenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, nie da się pogodzić z zasadą racjonalności ustawodawcy i regułą poprawności legislacyjnej, dlatego też cytowany przepis należy interpretować stosownie do podstawowych zasad państwa prawa. Z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów oraz analizą dotycząca cech wspólnych i odmiennych (wyrok TK z dnia 24 kwietnia 2006r., P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz.46)." Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują nad dziećmi wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, ale nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego będą więc miały nie tylko osoby, które złożyły wniosek o przysposobienie małoletnich niepełnosprawnych, ale także osoby, które prawomocnie już je przysposobiły oraz osoby, które w prawnej formie rzeczywiście opiekują się takimi osobami lub dążą do zalegalizowania takiego stanu faktycznego w tym kierunku. Skutkiem takiej interpretacji skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad małoletnim J. J.. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyda nową decyzję w tej sprawie, mając na uwadze powyższą argumentację oraz stan faktyczny i prawny. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 w związku z art. 200 i art. 205 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.