I SA/Wa 1779/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] października 1950 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej nr hip. [...]. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła współwłasność S. (w udziale 13/20 części) , A. G. (w udziale 4/20 części) oraz W. G. (w udziale 3/20 części). Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1950 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpiła Z. B., powołując się na następstwo prawne po synu A. G.. Jednocześnie wniosła o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania nieważnościowego do czasu ustalenia wszystkich jego uczestników w drodze postępowań o stwierdzenie nabycia spadku. Następstwo prawne po synu dawnego współwłaściciela nieruchomości wnioskodawczyni udokumentowała odpisami postanowień spadkowych z dnia [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...] (post. Sądu Rejonowego dla W.) oraz z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...] (post. Sądu Rejonowego w G.). Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1950 r., wskazując na nieudokumentowanie przez wnioskodawczynię następstwa prawnego po byłych współwłaścicielach nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Ta okoliczność oznaczała, zdaniem organu, że Z. B. nie wykazała, że przysługuje jej przymiot strony, uzasadniający wszczęcie z jej wniosku postępowania nadzorczego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ze względu na brak podstaw do wszczęcia postępowania, nie jest możliwe jego zawieszenie. Instytucja ta bowiem dotyczy postępowań wszczętych. Niezgadzając się z powyższym postanowienie Z. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wskazywała, że A.W. - syn A. G., stał się spadkobiercą tego ostatniego z mocy prawa z chwilą jego śmierci, a wydanie w tym zakresie postanowienia spadkowego, będzie miało jedynie charakter deklaratoryjny. Skoro zatem udokumentowała następstwo po A.W., to przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a złożony przez nią wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po A. G. winien być uwzględniony. Wskazała ponadto na toczące się w tym względzie postępowanie przed Sądem Rejonowym dla W. pod sygn. akt [...], zainicjowane wnioskiem z [...] lutego 2012 r. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych na żądanie strony, nie ma bowiem zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. Przy czym do wszczęcia postępowania nie wystarczy jedynie uprawdopodobnienie posiadania interesu prawnego, lecz niezbędne jest jego udowodnienie. Interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. mają zaś dawni właściciele nieruchomości, ich następcy prawni lub osoby, które wykażą, że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Wnioskodawczyni natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymującego ją do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 1950 r. nie wykazała. Mimo bowiem tego, że jest ona spadkobierczynią syna przeddekretowego współwłaściciela nieruchomości, to nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że jej spadkodawca nabył spadek po swoim ojcu – A. G. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być zaś wykazane według przepisów prawa cywilnego. Odnosząc się zaś do wniosku o zawieszenie postępowania Minister podtrzymał swoją pierwotną argumentację, że do zawieszenia postępowania administracyjnego może dojść jeżeli postępowanie jest w toku. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie zostało wszczęte stanowi natomiast rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konkludując Minister zauważył, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a. nie jest ograniczone żadnym terminem. Zatem nie ma przeszkód, aby wnioskodawczyni wystąpiła z takim wnioskiem wówczas, gdy będzie posiadała prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku po byłym właścicielu nieruchomości. Na postanowienie to Z. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu; 1) naruszenie art. 137 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r., mimo że postanowieniem tym naruszono art. 61a § 1 k.p.a., bowiem odmówiono wszczęcia postępowania, a nie zachodził brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a tylko taki brak legitymacji czynnej mógłby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania; 2) naruszenie przepisu art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo wniesienia żądania przez stronę; 3) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodzie ze słusznym interesem strony oraz błędne rozważenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, którego konsekwencją stało się dojście organu do przekonania, że wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 4) naruszenie przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, mimo, że zachodziła ku temu przesłanka. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżąca wywodziła, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w przypadku, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sposób oczywisty wynika, że dana osoba nie jest stroną. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż przedłożyła postanowienia spadkowe z których wynika, że jest spadkobierczynią A.W. - syna A. G., który był współwłaścicielem nieruchomości. Złożyła również wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po A. G., o czym poinformowała organ. Złożyła także wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania spadkowego po właścicielach hipotecznych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie ma więc miejsca sytuacja, z której w sposób oczywisty wynikałoby, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie. Niekwestionując stanowiska organu, iż w sytuacji, gdy uzyska prawomocne stwierdzenie spadku będzie mogła ponownie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, zwracała uwagę, że w konsekwencji funkcjonowania w obrocie prawnym takiej decyzji, do czasu ponownego złożenia wniosku obecny właściciel nieruchomości, czyli Skarb Państwa, będzie mógł bez przeszkód nią rozporządzać, a ewentualny nabywca będzie chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym późniejsze wystąpienie z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej może okazać się nieskuteczne o tyle, że mimo stwierdzenia nieważności decyzji, wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, niemożliwe będzie rozpoznanie wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu. Natomiast wszczęcie postępowania nieważnościowego i jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania spadkowego uniemożliwi Skarbowi Państwa ewentualne rozporządzenia nieruchomością i zapewni ochronę słusznego interesu skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na stwierdzenie, że wnioskodawczyni (Z. B.) nie legitymuje się interesem prawnym kreującym jej przymiot strony postępowania administracyjnego, umożliwiający skuteczne zgłoszenie w tym względzie żądania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć o charakterze procesowym ma ustalenie, czy skarżąca – Z. B. - posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1950 r., wydanego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podmiotami legitymowanymi do wszczęcia takiego postępowania są zaś, jak trafnie zauważył Minister, byli właściciele i ich następcy prawni, których interes prawny wywodzony jest z art. 7 ust. 1 dekretu oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną natomiast jest to, że wnioskodawczyni taki tytuł do nieruchomości przy ul. [...] w W. nie przysługuje, a w dacie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1950 r., nie dysponowała prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (ani aktem poświadczenia dziedziczenia) po przeddekretowych współwłaścielach przedmiotowej nieruchomości i nie dysponuje takimi dokumentami nadal. O stwierdzenie nabycia spadku po jednym z współwłaścicieli – A. G., wystąpiła ona bowiem dopiero [...] lutego 2012 r. Przy czym postępowanie to dotychczas nie zostało zakończone. Skarżąca udokumentowała jedynie następstwo prawne po synu ww. współwłaściciela nieruchomości. Brak jest więc ciągłości następstw prawnych, pozwalających stwierdzić, że ostatecznym nabywcą praw i roszczeń z dekretu przysługujących pierwotnym właścicielom nieruchomości jest Z. B. Taki stan faktyczny i prawny sprawy, uzasadniał zdaniem Sądu, sformułowaną przez organ ocenę, że żądająca wszczęcia postępowania nadzorczego nie miała opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu orzeczenia, w którym rozstrzygano o prawach do nieruchomości jej dawnych właścicieli. Zważyć bowiem należy, że status strony postępowania, wywodzony - jak w niniejszej sprawie - z następstwa prawnego, nie może być oparty na prawdopodobieństwie dziedziczenia, ale musi znajdować potwierdzenie w wydanych przez sąd powszechny postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 627 k.p.c. oraz art. 669 k.p.c.) lub akcie poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym przez notariusza na podstawie art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Wprawdzie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, czy akt poświadczenia dziedziczenia mają charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzają istniejący stan rzeczy, gdyż przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.), to jednak dla wykazania statusu następcy prawnego nie jest wystarczające powołanie się na sam fakt pokrewieństwa ze zmarłym. Okoliczność ta świadczy jedynie o przynależności do kręgu spadkobierców ustawowych, ale nie przesądza definitywnie, czy dana osoba jest rzeczywistym następcą prawnym zmarłego. Przepisy prawa spadkowego przewidują bowiem szereg sytuacji powodujących wyłączenie spadkobierców ustawowych od dziedziczenia (np. możliwość odrzucenia spadku). Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które dopiero stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (art. 1025 § 2 k.c.). Do czasu zatem uzyskania stwierdzenia nabycia spadku nie ma podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy (por. wyrok NSA z 25.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2116/10 Lex nr 1138076). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. To zaś wykluczało w osób oczywisty możliwość uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 1950 r. W tym stanie rzeczy podniesiony przez skarżącą zarzut, że odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego z jej wniosku, organ naruszył art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w zakresie niezbędnym dla oceny legitymacji skarżącej, został ustalony prawidłowo i zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również argumentację organu, iż brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego, wykluczał także możliwości wydania postanowienia o jego zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Warunkiem sine qua non zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest wszak to, by postępowanie było w toku. Przez samo zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w tym przepisie rozumie się natomiast zagadnienie prawne o charakterze materialnym, a więc takie, którego rozstrzygnięcie warunkuje możliwość załatwienia sprawy administracyjnej. Nie jest nim natomiast zagadnienie o charakterze czysto formalnym, a więc to czy jednostka wnosząca podanie, ma legitymację skargową umożliwiającą wszczęcie postępowania. Przyjęcie konstrukcji proponowanej przez skarżącą, polegającej na wszczęciu postępowania i następnie jego zawieszeniu, do czasu zakończenia postępowania spadkowego, które dopiero potwierdziłoby lub wykluczyło status strony jednostki inicjującej to postępowanie, prowadziłoby w istocie do obejścia regulacji z art. 157 § 2 k.p.a., uzależniającej możliwość wszczęcie postępowania nieważnościowego (o ile nie następuje to z urzędu) od złożenia w tym względzie wniosku przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taki sposób procedowania sprawy sprzeczny byłby w ocenie Sądu z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organ władzy publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi, że odmawiając wszczęcia postępowania oraz wskazując na brak możliwości zawieszania w takim stanie faktycznym i prawnym postępowania, naruszył on normę zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konkludując zatem stwierdzić należy, że w sytuacji gdy skarżąca, nie jest w stanie wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej następstwo prawne po pierwotnych właścicielach nieruchomości objętej orzeczeniem dekretowym, to postanowienie o odmowie wszczęcia z jej wniosku postępowania nadzorczego zmierzającego do kontroli legalności tego orzeczenia, jest zgodne z prawem. Tym samym również nie narusza prawa utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2012 r. Chęć natomiast zabezpieczenia przyszłych ewentualnych roszczeń (które będą jej służyły w razie uzyskania potwierdzenia następstwa prawnego), nie może uzasadniać żądania zlekceważenia przez organ wiążących go przepisów i reguł procedury administracyjnej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.