I SA/Wa 1780/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...] o pow. [...] m², zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni T. K. złożyła wniosek o odszkodowanie w dniu 10 marca 2008 r. tj. po terminie przewidzianym do jego złożenia, a zatem roszczenie wygasło. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. odwołanie wniosła T. K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i wskazując, iż wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne w grudniu 2005 r., natomiast pismo z dnia 10 marca 2008 r. było propozycją polubownego załatwienia sprawy odszkodowania. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wniosek T. i J. małż. K. z dnia 28 grudnia 2005 r. dotyczący ustalenia odszkodowania za grunty położone w W. [...] zajęte pod drogi publiczne, m.in. pod ulicę [...] (część nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]) oraz pismo z z dnia 10 marca 2008 r. w sprawie wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, w odniesieniu do której Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] o nabyciu jej z mocy prawa przez Gminę W. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ podniósł ponadto, że sprawy odszkodowania za grunty zajęte do 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne regulują przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przyjął, iż wniosek dotyczący działki nr [...] został złożony w dniu 10 marca 2008 r., a więc po terminie obligatoryjnym, przewidzianym przez wyżej przytoczone przepisy prawa. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, wniosek T. K. o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą pod ul. [...] został złożony w dniu 29 grudnia 2005 r. (data złożenia pisma w Urzędzie W.). Wprawdzie we wniosku podano inny numer działki ([...]) oraz powierzchnię ([...] m2 - większą od powierzchni działki nr [...]) to jednak, zdaniem Wojewody, nie zmienia to faktu, iż wniosek ten złożono w obligatoryjnym terminie. Ponadto, w znajdującym się w aktach sprawy odpisie zwykłym z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy W., według stanu na dzień 13 kwietnia 2006 r. stan własności uwzględnia działkę nr [...], natomiast brak jest działki, na której numer powołuje się w swoim wniosku właścicielka T. K. Powyższe ustalenia, w ocenie Wojewody [...], doprowadziły do stwierdzenia, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sprawy numeracji i powierzchni działek, które okresowo w ewidencji gruntów ulegają zmianom, a dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na prawidłową ocenę sytuacji prawnej w tym zakresie. Organ II instancji wskazał ponadto, że dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne nie jest istotne, jaki numer i powierzchnię gruntu podaje osoba ubiegająca się o odszkodowanie, bowiem te parametry ustala wojewoda w decyzji stwierdzającej przejęcie gruntu z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zaś wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest merytorycznie rozstrzygany dopiero po wydaniu takiej decyzji ostatecznej przez wojewodę. W przedmiotowej sprawie istotne jest natomiast, aby właścicielka nieruchomości złożyła w ustalonym terminie wniosek o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...]. Parametry nieruchomości zajętej pod ul. [...] zostały zaś ustalone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w W., zajętej pod drogę publiczną - część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Na podstawie tej decyzji byłemu właścicielowi przysługuje odszykowanie. Wojewoda [...] podkreślił, iż wskazane przez niego uchybienia organu I instancji stanowią naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zobowiązujących organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że swoją legitymację do wniesienia skargi wywodzi z przepisów art. 28 i art. 29 kpa. Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, skarżący podniósł, że T. K. w dniu składania wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulicę [...], tj. w dniu 29 grudnia 2005 r. posiadała pełną wiedzę na temat obowiązujących wówczas numeracji działek ewidencyjnych, które w przypadku działki nr [...] nie uległy zmianie od dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW Nr [...]. Powyższe wynika z dołączonych przez stronę dokumentów. Skarżący wskazał, iż stwierdzenia Wojewody [...], jakoby działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 mogła dawniej stanowić działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 nie zasługują na uwzględnienie, gdyż z mapy sytuacyjnej nieruchomości KW Nr [...] z dnia 23 grudnia 1996 r. jednoznacznie wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 powstała z podziału działki nr [...] z obrębu [.... Skarżący podkreślił, że analizując cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezydent W. jako organ I instancji nie mógł orzec inaczej niż o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, bowiem rozszerzanie przedmiotu złożonego wniosku ewidentnie wskazywałoby na niewłaściwe gospodarowanie środkami publicznymi. Dlatego Prezydent W., przyjął, że T. K. nie wystąpiła w dniu 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, a wniosek z dnia 13 marca 2008 r. został złożony po ustawowym terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto skarżący zarzucił Wojewodzie [...] brak konsekwencji w orzecznictwie podobnych spraw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działań administracji publicznej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części orzekającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Prezydenta W. narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało jej uchyleniem we wskazanym zakresie. Na wstępie podnieść należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do stwierdzenia, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie statusu prawnego gminy oraz jej organów w sytuacji, gdy organy tej jednostki samorządu terytorialnego upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w I instancji. Z przepisu art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 i art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że organem właściwym w sprawach o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest starosta. W gminie miejskiej na prawach powiatu jakim jest Miasto W. funkcję starosty pełni prezydent miasta. Oznacza to, że Prezydent W. występuje w dwojakiej roli - jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący ją na zewnątrz. W przedmiotowej sprawie Prezydent W. wykonujący zadania starosty, powołując się na przepis art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Jednocześnie, jak wynika z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], gmina (Miasto W.) jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Powstała więc sytuacja, w której Prezydent W. - jako organ I instancji wydal decyzję o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem jest Miasto W. Podnieść należy, że sprawy, w których wyłoniło się zagadnienie statusu prawnego gminy (miasta na prawach powiatu) oraz jej organów w sytuacji, gdy organy tej jednostki samorządu terytorialnego upoważnione zostały do orzekania w sprawach administracyjnych w I instancji były już przedmiotem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OSP 1/03, ONSA 2003 r., Nr 4, poz. 115 powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy gminie (jako właścicielowi nieruchomości) została wyznaczona rola strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być ona pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent tego miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w danej sprawie i jako organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości. Zatem prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W orzecznictwie przyjęto, że pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale dotyczącej sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gminnej ma odpowiednie zastosowanie do spraw rozpoznawanych na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (zob. postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W przedmiotowej sprawie stronami postępowania są: były właściciel nieruchomości i Miasto W. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (właściciel przedmiotowej nieruchomości). Powyższe wskazuje na taką samą sytuację prawną w tym zakresie, jak w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej. Podnieść należy, że niewyłącznie się Prezydenta W. działającego jako starosta i wydającego w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji oraz wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez Miasto W. na tę decyzję nie stanowi po jego stronie braku interesu prawnego ani braku legitymacji do wniesienia skargi. (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Zatem Miasto W. posiada interes prawny oparty na normach prawa materialnego, a tym samym legitymację skargową w przedmiotowej sprawie, ponieważ jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości i posiada tym samym przymiot strony, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod budowę drogi. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/08). Przyjąć więc należy, że w przedmiotowej sprawie Prezydent W., jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W ocenie Sądu, konieczność wyłączenia osoby Prezydenta Miasta W. od udziału w postępowaniu o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania (art. 26 § 3 kpa). W zaistniałej sytuacji będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym, władnym do załatwienia sprawy będzie organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w omawianym przypadku wojewoda), przy czym, organ ten może wyznaczyć do załatwienia przedmiotowej sprawy inny podległy jemu organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo postąpił uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, eliminując ją tym samym z obrotu prawnego, ale już niewłaściwie uczynił przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta W., skoro w sprawie orzekał organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu z mocy prawa. Stanowi to, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 kpa naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. W tym stanie rzeczy przedwczesne jest ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów przedstawionych w skardze, bowiem z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania sprawa będzie ponownie rozpoznana przy zastosowaniu art. 26 § 2 kpa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W zakresie pkt 3 Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.