I SA/Wa 1781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.P. i J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M.P. i J.L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.L. i M.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] przekazał, na rzecz [...] Rejonowego Zarządu [...], w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony teren stanowiący własność Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położony w L. przy ul. [...]. Pismami z dnia [...] lutego 2009 r. J.L. i M.P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L., wskazując jako podstawę rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy podnieśli, że zostali wywłaszczeni na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...] na rzecz [...] Urzędu [...] w L., a wywłaszczona została część rodzinnego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. gmina Z. (obecnie ulica [...]). Nieruchomość ta, wraz z sąsiednimi, była w użytkowaniu Ministerstwa [...], potem Ministerstwa [...], a następnie została przekazana rzecz [...] Rejonowego Zarządu [...], w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony, z czym zgodzić się nie mogą wnioskodawcy, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednocześnie Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że zarówno J.L. jak i M.P. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, legitymującego ich do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania w użytkowanie osobie trzeciej gruntu, którego własność utracili. Decyzję tą, organ skierował także do Stowarzyszenia [...]. Odwołanie, od powyższej decyzji, złożyli J.L. i M.P. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 11, 107 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m.in., iż organ wojewódzki winien rozstrzygnąć sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Ponadto wskazał, iż jeżeli w niniejszej sprawie z przyczyn podmiotowych odmówiono J.L. i M.P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r., adresatami takiej decyzji są wyłącznie wnioskodawcy, zaś wystąpienie organizacji społecznej mogłoby być rozpatrywane wyłącznie jako żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Wojewoda [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], organ wojewódzki odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. J.L. i M.P. pismami z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyli odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], wskazując na naruszenie art. 28 Kpa, poprzez uznanie, że nie posiadają przymiotu strony z uwagi na brak wykazania interesu prawnego, a ponadto zarzucili naruszenie art. 7, 11 i 107 Kpa. Odwołujący się, podnieśli także kwestię braku rozpatrzenia, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez radcę prawnego B.L., złożyło zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w/w stowarzyszenia oraz odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. Jednocześnie, w tej samej dacie, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), zgodnie z którym tereny państwowe mogły być przekazane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym – w użytkowanie wieczyste. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej, wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Organ wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 138 ust. 1 w/w ustawy). Zdaniem Ministra, jako że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd pozostaje bez wpływu na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którym służyłoby roszczenie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następca prawny nie jest legitymowany, w rozumieniu art. 28 Kpa, do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania w użytkowanie osobie trzeciej gruntu, którego własność utracił. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.L. i M.P. W skardze ponownie podniesiono zarzut naruszenia: a) art. 7 Kpa poprzez zaniechanie zbadania interesu prawnego odwołujących się w świetle obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] rudnia 1984 r. przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zaniechanie udowodnienia daty zajęcia przez [...] Urząd [...] w L. nieruchomości stanowiących gospodarstwa rodzinne odwołujących się, b) art. 11 Kpa poprzez brak uzasadnienia odnośnie przyjęcia przy ustalaniu interesu prawnego skarżących aktualnego stanu prawnego, a nie stanu prawnego w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r., c) art. 28 Kpa poprzez uznanie, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony z uwagi na brak wykazania przez nich interesu prawnego, d) art. 107 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszystkich elementów decyzji, w tym uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nieustosunkowania się do wskazanej we wniosku podstawy prawnej uzasadniającej przymiot strony w sprawie, e) art. 34 ust. 1 zw. z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. W uzasadnieniu skargi wskazano również, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury nie rozpatrzył zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania prowadzonego z wniosku skarżących w niniejszej sprawie. Zdaniem J.L. i M.P. Minister w pierwszej kolejności powinien rozpoznać zażalenie Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., a dopiero później podjąć decyzję w sprawie odwołań skarżących od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnik [...] A.[...] w W. Oddział Regionalny w L. – radca prawny K.U., wniósł o oddalenie skargi prezentując stanowisko wyrażone w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 15 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że do chwili obecnej nie zakończyło się prawomocnie postępowanie w sprawie dopuszczenia do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze strony Stowarzyszenia [...]. Jednocześnie oświadczył, że skarżąca J.L. wystąpiła w styczniu 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] listopada 1954. (co zdaniem Sądu ma znaczenie w niniejszej sprawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 110 Kpa, w zw. z art. 126 Kpa, organ administracji publicznej który wydał postanowienie jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że dopóki postanowienie nie zostanie doręczone lub ogłoszone, nie wchodzi do obrotu prawnego, co z kolei sprowadza się do tego, że jest aktem administracyjnym nie wywierającym skutków prawnych. Dopiero uzewnętrznienie postanowienia stwarza wobec strony nową sytuację procesową i od tego momentu wiąże organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2010 r., II SA/Ol 961/09, Lex nr 564559; wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2009 r., IV SA/Gl 53/09, Lex nr 514455; wyrok NSA z 21 października 2008 r., II GSK 800/08, Lex nr 565691; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, Lex nr 468741). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury nr [...], jak i postanowienie nr [...] wydane zostały w tej samej dacie, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] zostało wydane przedwcześnie, czym organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie, ustosunkuje się dodatkowo w jego treści co do kwestii pozycji organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu, rozstrzygniętej w wydanym postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r., mając na uwadze, że tak naprawdę postępowanie to nie zostało w ogóle rozpoczęte ponieważ odmówiono jego wszczęcia. Mając zatem na uwadze naruszenie przez organ przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie zaś z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu natomiast o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego.