I SA/Wa 1783/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 4 lipca 2023 r. nr SKO/4111/493/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 4 lipca 2023 r., nr SKO/4111/493/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2023 r., nr [...] , o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu) V. K. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną O. K. . Decyzją z [...] marca 2023 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył V. K. . Decyzją z 4 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podniosło, że podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić wskazywany przez organ pierwszej instancji fakt, że niezdolność żony skarżącego do samodzielnej egzystencji powstała po ukończeniu odpowiednio 18-go lub 25-go roku życia. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem, zdaniem Kolegium, dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy organ pierwszej instancji rozstrzygnął w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy uznał jednak, ze w sprawie wystąpiła inna przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia, to jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w postaci braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Organ odwoławczy zauważył, że o istnieniu takiego związku przesądza to czy rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia są spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować oraz jaki jest rzeczywisty zakres opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Zdaniem Kolegium, w realiach rozpoznawanej sprawy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia wynika bezpośrednio z jego uprawnienia do emerytury, a nie z konieczności zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącego (co miało miejsce w 1992 r.), a ustaleniem stopnia niepełnosprawności jego żony O. K. (co miało miejsce 11 października 2022 r.) brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Skarżący zaprzestał bowiem zatrudnienia na długo przed orzeczeniem o niepełnosprawności O. K. . Nie wykazał przy tym, że miał zamiar i możliwość podejmowania zatrudnienia. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że skarżący zrezygnował z podjęcia pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad żoną. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad żoną skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu ani nie wykonywał innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Zarówno ustanie stosunku pracy w 1992 roku, jak też późniejszy brak aktywności zawodowej skarżącego nie były, w ocenie Kolegium, spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Kolegium zwróciło również uwagę na istotne znaczenie zakresu, charakteru, rodzaju czynności z zakresu opieki sprawowanej w konkretnych okolicznościach faktycznych nad osobą niepełnosprawną. Samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przesądza bowiem o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium wskazało, że skarżący mieszka razem z żoną. Zatem większość ze wskazanych przez niego czynności niewątpliwie wykonuje niezależnie od stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej (choćby sprzątanie, gotowanie, czy też robienie zakupów). Tak świadczona pomoc nie wykracza w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym. Zakres czy charakter tych czynności mieści się, zdaniem organu, w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych jakie zachodzą pomiędzy małżonkami. Uwzględniając zatem rodzaj czy charakter czynności jakie wykonuje skarżący Kolegium uznało, że nie spełnia on przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podniósł przy tym, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia O. K. i konieczności jej wsparcia, do czego skarżący jest zobowiązany zgodnie z przepisami Kodeku rodzinnego i opiekuńczego. Jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył V. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalenie czy na dzień złożenia wniosku zakres sprawowanej przez skarżącego opieki był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, 2) 17 ust. 5 pkt 1 lit a w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury przyznanej na podstawie prawa ukraińskiego uniemożliwia przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że emeryturą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący uzasadnił, że zakres sprawowanej przez niego opieki nad żoną opieki uniemożliwiał i nadal uniemożliwia mu podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Wskazał, że jako osoba co prawda w "wieku poprodukcyjnym" i uprawniona do emerytury nie jest jednak osobą niezdolną do pracy. Brak jest bowiem orzeczenia to potwierdzającego. Gdyby zatem nie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną miałby on możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Zatrudnienie takie może być przez skarżącego podejmowane mimo uprawnienia do emerytury. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez niego zatrudnienia trzeba wziąć pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, a nie sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Na moment złożenia wniosku skarżący nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolny, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że podstawowym warunkiem przyznania powyższego świadczenia jest niepodejmowanie lub rezygnacja przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Przy tym omawiane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Co niemniej istotne, z okoliczności sprawy musi wynikać również, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (to jest rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia przez wnioskodawcę jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że żona skarżącego O. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Badając czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową, w tym choćby w niepełnym wymiarze, organy ustaliły, że skarżący zrezygnował z pracy zawodowej w 1992 roku, kiedy to w wieku 40 lat przeszedł na emeryturę. Z kolei ustalenie niezdolności O. K. do samodzielnej egzystencji nastąpiło na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 11 października 2022 r., w którym wskazano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała 23 sierpnia 2014 r. W opisanych okolicznościach organy obu instancji uznały, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Po analizie akt sprawy Sąd powyższe stanowisko organów podziela. Zebrany materiał dowodowy potwierdza bowiem, że powodem rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia nie była konieczność sprawowania opieki nad żoną, której niezdolność do samodzielnej egzystencji datuje się od 23 sierpnia 2014 r., lecz okoliczność przejścia skarżącego na emeryturę w 1992 roku i związana z tym dobrowolna rezygnacja przez niego z zatrudnienia - bynajmniej nie z przyczyn związanych z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Stan znacznej niepełnosprawności żony skarżącego nastąpił bowiem wiele lat po tym jak skarżący zrezygnował z aktywności zawodowej uzyskując uprawnienie do emerytury. W opisanych uwarunkowaniach faktycznych trafnie zatem uznały organy, że zaprzestanie wykonywania pracy przez skarżącego nie może być traktowane jako wywołane koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawną osobą bliską w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że z uwagi na wiek skarżącego (ukończone 70 lat), a także jego wieloletnią bierność zawodową, niewiarygodne byłoby przyjęcie, że gdyby nie obecny stan zdrowia jego żony, to skarżący byłby teraz zdolny do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Podkreślić trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób bliskich. Przedmiotowe świadczenie jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Przy tym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. W tym kontekście trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla, w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego, uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21, Lex nr 3403361 oraz z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21, Lex nr 3429991), to jednak okoliczność ta nie zwalnia organów z oceny w takim przypadku rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym, czy też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności po ponad trzydziestu latach braku aktywności zawodowej. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy celem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej, poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty, utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby przyznanie przedmiotowego świadczenia było możliwe musiałby zostać wykazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie prawidłowo uznały organy, że skarżący takiego związku nie wykazał. Sąd nie kwestionuje przy tym tego, że żona skarżącego jest osobą schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby. Jednakże, jak już wskazano wyżej, okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołał również podważyć zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że pobieranie przez skarżącego przyznanej na podstawie prawa ukraińskiego emerytury uniemożliwia mu uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem aby opisana okoliczność była przez organ odwoławczy w jakikolwiek sposób rozważana przy ocenie przesłanek uniemożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 120 powołanej ustawy.