I SA/Wa 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Emila Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej E.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., umarzającą postępowanie z wniosku E.S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1961 r. odmawiającego przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], działka nr [...], pochodząca z hip. [...], nr rej. [...], w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Umarzając, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., postępowanie nadzorcze wobec powołanego wyżej orzeczenia dekretowego z [...] września 1961 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że E.S. nie posiada interesu prawnego i nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia, bowiem jej spadkodawczyni – J.L., na mocy porozumienia z [...] października 1962 r. zawartego z Komitetem [...] "[...]", dobrowolnie zrzekła się wszelkich roszczeń do nieruchomości [...] przy ul. [...]. E.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. We wniosku podniosła zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Zarzuciła także dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez Ministra, tj. przyjęcie, że J.L., była właścicielka, zrzekła się wszelkich roszczeń wobec Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zgodnie z §11 porozumienia z [...] października 1962 r. J.L. zrzekła się jedynie roszczeń określonych w art. 9 dekretu [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję – wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. – Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że podmiot występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji musi posiadać interes prawny, który będzie go legitymował do wszczęcia postępowania badającego legalność zakwestionowanej decyzji, a tym samym do bycia stroną we wszczętej na jego wniosek sprawie. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nieruchomość [...] stanowiąca gospodarstwo ogrodnicze położona przy ul. [...], działka nr [...] pochodząca z hip. [...], nr rej. [...] (obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...]), stosownie do zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lipca 2013 r., stanowiła własność J.L. Następnie została ona objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dekret warszawski) i z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy [...], a w dalszej kolejności na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J.L. [...] października 1962 r. zawarła porozumienie z Komitetem [...] "[...]", w którym w § 11 oświadczyła, że nie posiada już i zrzeka się tak w stosunku do Komitetu, jak również w stosunku do Państwa i wszelkich instytucji oraz urzędów państwo reprezentujących wszelkich roszczeń i pretensji z uwagi na pozbawienie go własności i użytkowania nieruchomości opisanej w § 1 porozumienia – tak w imieniu własnym jako też w imieniu swoich następców prawnych i wszystkich innych osób, których prawa reprezentuje i reprezentować jest uprawniony. Użytkownik oświadcza, że z chwilą podpisania niniejszej ugody nie będą jemu ani jego następcom prawnym i osobom, które reprezentuje i reprezentować jest uprawniony – przysługiwały roszczenia do odszkodowania na podstawie przepisu art. 9 dekretu z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przez podpisanie tego porozumienia zrzeka się też użytkownik wszelkich praw do posiadania i użytkowania nieruchomości opisanej w § 1 porozumienia. Zasadnie zatem uznał organ nadzoru I instancji, że dotychczasowa właścicielka nieruchomości wraz z podpisaniem porozumienia z [...] października 1962 r. zrzekła się wszelkich roszczeń do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], działka nr [...] pochodząca z hip. [...], nr rej. [...]. W rezultacie nie znajduje uzasadnienia zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że J.L. zrzekła się roszczeń tylko określonych w art. 9 dekretu. Zdanie pierwsze cytowanego wyżej § 11 porozumienia jednoznacznie wskazuje, iż zrzekła się ona wszelkich roszczeń. W konsekwencji odebrała sobie i swoim następcom prawnym uprawnienia do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1961 r. Biorąc pod uwagę powyższe E.S., jedyna spadkobierczyni J.L. – zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z [...] września 1971 r., [...] – nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że art. 28 k.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, a stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym stronami postępowania dotyczącego decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu [...] są byli właściciele nieruchomości [...], ich udokumentowani następcy prawni oraz podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z faktu bycia następcą prawnym przeddekretowej właścicielki przedmiotowej nieruchomości J.L. Jednakże, jak wskazano powyżej, E.S. nie może skutecznie kwestionować prawidłowości orzeczenia administracyjnego z [...] września 1961 r. W związku z powyższym organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 150 § 1 k.p.a. [powinno być art. 105 § 1 k.p.a.] poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; 2. art. 150 § 1 k.p.a. [powinno być art. 105 § 1 k.p.a.] w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w wyniku dokonania błędnych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcia, że J.L. – była właścicielka – zrzekła się wszelkich roszczeń wobec Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zgodnie § 11 porozumienia z [...] października 1962 r. J.L. zrzekła się jedynie roszczeń określonych w art. 9 dekretu [...], a tym samym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez jego niezastosowanie i umorzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, co spowodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a strona posiadała interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ organ nadzoru wyszedł z błędnego założenia, że poprzedniczka prawna skarżącej mogła się zrzec (w tym również ze skutkiem wobec następców prawnych) prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." Jak zauważył sam organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stronami postępowania dotyczącego decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu [...] są byli właściciele nieruchomości [...], ich następcy prawni oraz podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Skarżąca jest spadkobierczynią byłej właścicielki, a zatem, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów z 13 października 2003 r., OSA 4/03, "W myśl art. 922 K.c. spadek są to prawa i obowiązki zmarłego, które z chwilą jego śmierci przechodzą na jedną lub kilka osób, z wyjątkiem jednak praw i obowiązków zmarłego ściśle związanych z jego osobą oraz praw, które w chwili śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Wprawdzie art. 922 K.c. stanowi o prawach i obowiązkach majątkowych zmarłego, jednakże na spadkobierców mogą przejść niektóre sytuacje prawne, w których prawo podmiotowe jeszcze nie powstało, lecz może ono powstać" (ONSA 2004/1/3). Z chwilą, gdy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1961 r. odmawiające przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] stało się ostateczne, w sposób ostateczny ukształtowało prawo J.L. na gruncie art. 7 dekretu [...]. Nie ma tu już zatem żadnego pola do zrzekania się jakiegokolwiek prawa podmiotowego do nieruchomości [...], gdyż ostatecznie prawa takiego była właścicielka nie uzyskała. Zrzeczenie się "wszelkich roszczeń i pretensji z uwagi na pozbawienie go [jej] własności i użytkowania nieruchomości (...)" w § 11 porozumienia z [...] października 1962 r. mogło w takiej sytuacji dotyczyć tylko ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, gdyż tylko tej materii dotyczyło samo porozumienie (zob. § 4 porozumienia z 26 października 1962 r.). Nie może to natomiast oznaczać, że J.L., a w konsekwencji również skarżąca, utraciła na skutek porozumienia prawo do zakwestionowania w trybie nadzoru orzeczenia z [...] września 1961 r., a tym samym prawo do zakwestionowania poprawności rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej, na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby, że można się zrzec prawa do złożenia samego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co jest tezą błędną. W drodze czynności prawnej nie można nabyć prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ani takiego prawa się zrzec, jeśli sama czynność nie dotyczy – jak w tym wypadku, w związku z przedmiotem sprawy – podmiotowych praw do nieruchomości. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie może być traktowany jako cywilnoprawne oświadczenie woli albo roszczenie cywilnoprawne, gdyż jest to oświadczenie procesowe zawierające jedynie żądanie wszczęcia postępowania, którego źródłem są normy prawa publicznego. Samo oświadczenie (żądanie) strony ma w związku z tym również charakter publicznoprawny. "Skutki czynności procesowych stron (podobnie jak innych uczestników postępowania) nie mają nic wspólnego ze skutkami czynności materialnoprawnych. Swoistość tych skutków polega na tym, że zarówno ich zasięg, jak i ich przedmiot nie wykraczają poza granice postępowania. Czynności te oddziałują w zasadzie tylko na wewnętrzne stosunki danego postępowania" (zob. Zbigniew R. Kmiecik, Istota oświadczeń procesowych, [w:] Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2008). Ten sam autor podaje, że "Nauka austriacka kwalifikuje jako oświadczenia publicznoprawne takie oświadczenia, które składane są na podstawie przepisów prawa publicznego albo mają znaczenie prawne ze względu na prawa lub stosunki publicznoprawne". Poglądy te znalazły też odzwierciedlenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1471/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1391/17). Tak więc umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie nadzorcze z wniosku E.S., organy nadzoru naruszyły art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. Trafny jest także zarzut zawarty w pkt 2 skargi, dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a także oceny zebranego materiału i przyjęcie, że J.L. zrzekła się na podstawie § 11 porozumienia z [...] października 1962 r. wszelkich uprawnień wobec Skarbu Państwa, w tym prawa do kwestionowania ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o powszechnie obowiązujące normy prawne (art. 157 § 2 k.p.a.). Natomiast skuteczność zrzeczenia się prawa do odszkodowania oraz jego zakres może podlegać ocenie, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. i skarżąca wystąpiłaby z roszczeniami odszkodowawczymi. Jako przedwczesny na obecnym etapie należy za to uznać zarzut zawarty w pkt 3 skargi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Dopiero bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, organ nadzoru będzie musiał odnieść się merytorycznie do wniosku skarżącej, na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czego dotychczas nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.