I SA/Wa 1797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P., S. T., E. A. oraz C. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżących J. P., S. T., E. A. oraz C. A. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. P., S. T., E.T., C. L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy [...] ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w części dot. budynku oraz urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości – utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy [...], ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji wyżej komunalizacyjnej, w części dotyczącej budynku oraz urządzeń znajdujących się na ww. nieruchomości zwrócili się J. P., S. T., E. T., C. L., reprezentowani przez adw. J. S., wskazując, że skomunalizowana nieruchomość stanowiła własność H. N.oraz J. G. a nie Skarbu Państwa. We wniosku powołano się na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia z [...] listopada 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości na skutek której, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości złożony przez byłego właściciela pozostaje nierozpoznany. Dnia [...] lutego 2011 r. Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r. w części dotyczącej budynku oraz urządzeń znajdujących się na ww. nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem W. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy [...] zwrócili się J. P., S. T., E. T., C. L. reprezentowani przez adw. J. S. Rozpatrując przedmiotowy wniosek oraz analizując akta przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż nie znalazł istotnych dla sprawy okoliczności mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W powyższej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono zdaniem organu, iż reprezentowani przez adw. J. S. nie posiadają przymiotu strony będącego podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Nieruchomość położona w W. przy [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z mocy art. 1 dekretu wszystkie nieruchomości gruntowe położone na obszarze m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przeszły na własność Skarbu Państwa. Przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na tym gruncie, ponieważ zgodnie z przepisem art. 5 dekretu, budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować to prawo, dotychczasowy właściciel lub jego następca prawny był zobowiązany do złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów przechodziło na własność gminy dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej, a obecnie prawa wieczystego użytkowania, albo w razie niezłożenia wniosku we wskazanym wyżej terminie. Na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. nr [...] orzeczono o przywróceniu byłym właścicielom terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu położonej W. przy [...]. Następnie Prezydium Rady Narodowej w W. rozpatrzyło właściwy wniosek i wydało orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do w/w gruntu, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki wyremontowane z funduszów państwowych znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność w/w orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie stwierdziło wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa. W dniu [...] października 2007 r. Prokurator Okręgowy w W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. m [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesienia skargi przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. Sygn. akt I SA/Wa 798/08 uchylił zaskarżone decyzje. Z kolei na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez SKO w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt I OSK 85/09 oddalił skargę kasacyjną wskazując, że określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest zawitym terminem prawa materialnego, a więc nie jest przywracalny. Kluczowe znaczenie w przedmiotowym postępowaniu ma to, że mając na uwadze w/w wyrok NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na mocy decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 1948 r. nr: [...] przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Od w/w decyzji SKO w W., żadna ze stron nie zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego też decyzja ta jako ostateczna podlega wykonaniu. Z powyższego wynika zdaniem organu, że byli właściciele uchybili terminowi do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, w związku z czym przejście budynku położonego na tym gruncie na własność Skarbu Państwa nastąpiło z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwraca uwagę, że z jednej strony podnoszono w nim zarzut, iż Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji nie jest uprawniony do oceny czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości został złożony w terminie, z drugiej zaś została zaprezentowana obszerna argumentacja dotycząca tego terminu. Organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie dokonał rozstrzygnięcia -oceny prawidłowości wspomnianego wniosku, a jedynie przytoczył wnioski z już dokonanych w odrębnym postępowaniu ustaleń, bazując na dostępnej w tym zakresie dokumentacji znajdujących się w aktach sprawy. W kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie leży rozpatrywanie kwestii przedstawionych we wniosku w zakresie terminu do złożenia wniosku. Organ podniósł, że dekret z dnia 26 października 1945 r. w zakresie przejścia nieruchomości gruntowych położonych na terenie m.st. Warszawy jest nadal obowiązującym w systemie prawa aktem, dlatego kwestia rozpatrzenia wniosku dekretowego o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) do ww. gruntu jest przedmiotem rozważań Prezydenta W. Zdaniem organu wszczęcie postępowania nieważnościowego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca zostanie uznany za stronę postępowania, czyli wykaże swój interes prawny. Na chwilę obecną zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, iż wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W odniesieniu do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania w sprawie zawieszenia postępowania organ wyjaśnił, iż niezbędnym warunkiem jest przede wszystkim, aby postępowanie, którego zawieszenie ma dotyczyć, było w toku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 247/08). Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. P., S. T., E. T., C.L. zarzucając jej: - naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i 157 § 3 kpa poprzez brak uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., mimo iż decyzją tą naruszono art. 157 § 3 kpa, bowiem odmówiono wszczęcia postępowania, a nie zachodził brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców, a tylko taki brak legitymacji czynnej mógłby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania; - naruszenie artykułu 28 kpa w zw. z art. 5 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które miało zdaniem skarżących wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. mimo, iż poprzednicy prawni tych osób skutecznie złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy [...], stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], a wniosek ten do chwili obecnej nie został rozpatrzony przez właściwy organ, co oznacza, iż posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie; - naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy akt własnościowych nieruchomości [...] położonej przy [...] i w konsekwencji błędne ustalenie, iż poprzednicy prawni wnioskodawców uchybili terminowi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ nie był uprawniony do oceny, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie. Rozpatrywanie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, należy bowiem do właściwości Prezydenta W. i to ten organ, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest właściwy do oceny prawidłowości złożenia wniosku dekretowego. Natomiast dnia dzisiejszego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został rozpoznany. Reasumując skarżący stwierdzili, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Zdaniem skarżących organ powinien był wszcząć postępowanie i w jego toku dokonać ustalenia posiadania przez stronę interesu prawnego. W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do prawidłowości złożenia wniosku dekretowego, organ powinien zadaniem skarżących zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 4 kpa, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja wykazuje, że reprezentowani przez adw. J. S. nie posiadają przymiotu strony będącego podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Wobec powyższego niezasadne są podniesione przez skarżących zarzuty. Organ przyznał, że w kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie leży rozpatrywanie kwestii dotyczącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Jednak organ rozpatrując niniejszą sprawę opierał się na już dokonanych w odrębnym postępowaniu ustaleniach i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym katem skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dnia 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy [...], uzasadniając to brakiem przymiotu strony przez wnioskodawców. Organ stanowisko swoje uzasadnił tym, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja z dnia [...] maja 1948 r. przywracająca poprzednikom prawnym skarżących termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Jednocześnie w dacie wydania powyższej decyzji organ wiedział o toczącym się przed Prezydentem W. postępowaniu z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 179 ze zm.). Należy podkreślić, że to właśnie ten organ w ostateczności zdecyduje, oceniając wszelkie aspekty faktyczne i prawne, czy wniosek dekretowy został skutecznie złożony, czy też nie. Jednocześnie Sąd zgadza się z zarzutem skargi, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy do oceny prawidłowości złożenia wniosku dekretowego. Zatem istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do tego, czy w takiej sytuacji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, czy też powinien je wszcząć i mając wątpliwości co do posiadania przez skarżących przymiotu strony w sytuacji toczącego się przed Prezydentem W. postępowania potraktować je jako zagadnienie prejudycjalne i zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składają osoby powołujące się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. Dopiero w toku tego postępowania organ powinien ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Tylko w sytuacji, gdy jest oczywiste, że żądający wszczęcia postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego, organ może podjąć decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie (art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pomimo nie wyjaśnienia prawidłowości złożenia przez poprzedników prawnych wniosku dekretowego, co ma istotny wpływ na posiadanie lub nie przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej odmówił wszczęcia tego postępowania. Ustalenie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania, a następnie stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania w sprawie dekretowej toczącego się przed Prezydentem W. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.