I SA/Wa 181/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości rolnej z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], ujawnionej w księdze wieczystej pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.), przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy miało nastąpić nie później niż do 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nie przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w powyższym terminie, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, innymi nieruchomościami i składnikami mienia pozostałymi po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasami nie wydzielonym geodezyjnie z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 art. 1 tej ustawy. Należało zatem, zdaniem organu orzekającego ustalić, czy działki nr [...], [...] oraz [...] spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Stosownie do art. 46¹ K.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie chodzi przy tym o samo fizyczne możliwe uzyskiwanie produktów rolnych. Charakter przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje aby można było na niej, z zachowaniem powyższych reguł, taką działalność prowadzić. Jak wynika z opisu przedmiotowej nieruchomości ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Leży w pobliżu jeziora [...] i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. W wyniku przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gleboznawczej stwierdzono, że działka nr [...] jest lasem, działka nr [...] stanowi nieużytek o obniżonym terenie porosły trzciną i turzycą, a w pasie przy rzece lasem iglastym. W skład działki [...] wchodzą wprawdzie grunty rolne, ale są to grunty klas [...] i [...] nieużytkowane rolniczo. Ponadto ponad [...] ha to wody stojące (bezodpływowe jezioro [...]), grunty zakrzewione i zakrzaczone oraz nieużytki. Ponadto działka nr [...] jest zabudowana [...] domkami wypoczynkowymi oraz suszarnią [...]. Nieruchomość ta jest wykorzystywana jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Na działkach nr [...] i [...] znajduje się [...] osada wpisana decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1999 r. do rejestru zabytków i na obszarze tym nie wolno prowadzić gospodarki rolnej. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiotowa nieruchomość nie spełnia też drugiej z koniecznych przesłanek, tj. przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Teren oznaczony jako działki nr [...], [...] i [...] w planie został zakwalifikowany jako przyjeziorny, szczególnie chroniony, z zakazem lokalizacji jakichkolwiek obiektów oraz zakazem stosowania rolniczych środków chemicznych. Nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie mogła stać się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. złożyła Gmina O. podnosząc, że nie można się zgodzić z przedstawionym w decyzji stanowiskiem i zaprezentowanym w niej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Stanowisko organu, że grunty te nie były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej nie znajduje uzasadnienia. Wymienione działki zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], przeznaczone są na cele rolne, położone w granicach zlewni chronionych, a część w strefie przyjeziornej szczególnie chronionej. Uzyskany w Starostwie Powiatowym w O. wypis z rejestru gruntów potwierdza występowanie na omawianych działkach użytków rolnych, w tym w przeważającej ilości gruntów ornych, łąk i pastwisk trwałych. W trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdzono rozbieżności pomiędzy klasyfikacją glebową zawartą w dokumentach a stanem faktycznym na gruncie. Została przeprowadzona ponowna klasyfikacja, która potwierdziła występowanie na omawianej nieruchomości gruntów, które ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcje terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określiła jako użytki rolne, a więc takie które są lub mogą być wykorzystane do działalności rolnej. Wskazuje to na typowo rolne przeznaczenie przedmiotowych gruntów. Wojewoda [...] miał wątpliwości co do rolnego przeznaczenia gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że grunty te nie są przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Powołał przy tym tylko wynikające z planu ograniczenia dotyczące ochrony środowiska, rozciągając przy okazji strefę przyjeziorną szczególnie chronioną na cały teren. Zdaniem skarżącego nie można podzielić poglądu, że działki [...], [...] i [...] nie stanowią nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Do zakwalifikowania danej nieruchomości jako rolnej wystarczy – w świetle art. 46¹ K.c. – możliwość takiego jej wykorzystania. Przepis ten mówi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wymagania te spełnia sama możliwości uzyskiwania z gruntu – odznaczającego się określonym właściwościami - płodów rolnych w przyszłości. Decydujące znaczenie ma gospodarczy (produkcyjny) stan rzeczy, a nie okoliczność, że przedmiotowa nieruchomości leży w pobliżu jeziora [...] i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. Fakt wpisania do rejestru zabytków osady znajdującej się na fragmentach działek nr [...] i [...] nie powinien mieć istotnego znaczenia w sprawie. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2003 r., a więc prawie dwa lata po dacie złożenia przez Gminę O. wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości. Informacja, że działka nr [...] jest zabudowana [...] budynkami wypoczynkowymi oraz suszarnią [...], co miałoby określać jej charakter rekreacyjny nie znajduje potwierdzenia w wypisie z ewidencji gruntów. Budzi wątpliwości legalność wzniesionych obiektów. Fakt, że nieruchomość jest wykorzystywana rekreacyjnie, jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1415/04 skargę oddalił. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06 uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu skargi zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze związanie Sądu wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należy stwierdzić, że decyzja ta, jak również utrzymana nią w mocy decyzja decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], naruszają przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. stanowił przepis art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.). W myśl tego przepisu nieruchomości rolne nie przekazane do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, we wskazanym terminie, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, a nabycie tych nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Omawiana ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej z wyłączeniem gruntów określonych w art. 1 pkt 1 ustawy. Pojęcie nieruchomości rolnej w rozumieniu tej ustawy zostało określone poprzez odniesienie tej definicji do przepisów Kodeksu cywilnego a konkretnie do art. 46¹ K.c., który zawiera ustawową definicję nieruchomości rolnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy działki nr [...], [...] oraz [...] spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zgodnie z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Przepis art. 461 K.c. jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy zatem możliwość takiego jej wykorzystania. Naczelny Sad Administracyjny przy wykładni definicji nieruchomości rolnej odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r. (III CZP 78/84; OSN 1985, Nr 10, poz. 149). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkich według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, a nie okoliczność, że w skład działki lub działek wchodzą obok gruntów rolnych, czy też graniczą z nimi nieużytki. Nie można rozciągnąć pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają i nie mogłyby go mieć w przyszłości przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym obszar takich nieużytków w stosunku do obszaru całej nieruchomości. Ustalając istnienie możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze należy mieć również na uwadze zapisy w planach zagospodarowania przestrzennego oraz w ewidencji gruntów, ze szczególnym uwzględnieniem treści przepisów § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Dołączone do akt sprawy wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazują na przynajmniej częściowe rolne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie zinterpretować obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej o O. z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się tylko część graficzna planu. Wprawdzie z zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta O. z dnia [...] czerwca 2001 r. wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone są na cele produkcji rolnej, ale dla prawidłowej interpretacji planu niezbędna jest jednak jego część opisowa, bez niej bowiem część graficzna jest nieczytelna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydana z naruszeniem art. 46¹ K.c. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.