I SA/Wa 1811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] po rozpoznaniu zażalenia T. N. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] wydanej z up. Naczelnika [...] – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] wydaną z up. Naczelnika [...] orzeczono o sprzedaży na rzecz M. N. i S. O. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], w oparciu o przepisy § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków ([...]), oraz § 17-24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste ([...]). W wykonaniu ww. decyzji, w dniu [...] grudnia 1976 r., zawarta została w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu (Rep. [...]). W dniu 22 lutego 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynęło pismo T.N. - następcy prawnego M. N. – o sprostowanie decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] w zakresie zaliczenia (tylko na rzecz ojca wnioskodawcy) płatności za wyżej opisane mieszkanie komunalne na własnościowe. Zdaniem T. N., decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. powinna przyznawać mieszkanie wyłącznie M. N. (jako spadkobiercy swojego ojca), a nie łącznie obojgu małżonkom, ponieważ ówczesna małżonka jego ojca – S. O. nie była spadkobierczynią ich rodzinnego mienia zabużańskiego, a ponadto posiadała wcześniej swoje mieszkanie własnościowe. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. Prezydent [...] przesłał do Kolegium pismo T. N. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie sprostowania decyzji z 1976 r. (stanowiące uzupełnienie pisma z dnia 22 lutego 2012 r.) informując, iż Pan T. N. był kilkakrotnie informowany, iż w omawianej sprawie brak jest podstaw prawnych do sprostowania przedmiotowej decyzji o sprzedaży lokalu i umowy sprzedaży lokalu poprzez wykreślenie z niej S. O., a pozostawienia tylko M. N. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. Kolegium wezwało T. N. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie trybu sprostowania przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r., wnioskodawca wskazał, przytaczając treść art. 155 k.p.a., że domaga się zmiany decyzji z 1976 r. w powyższym zakresie. W dniu 12 lipca 2012 r. Kolegium przekazało pismo T. N., w trybie art. 65 § 1 k.p.a., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezydentowi [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art. 61a k.p.a., Prezydent [...] odmówił T.N. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M.N. i S. O. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że żądanie w sprawie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu zażalenia T.N. na postanowienie organu pierwszej instancji, utrzymało je w mocy, aczkolwiek z innym uzasadnieniem. Kolegium wskazało na treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że przepis powyższy przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta, zdaniem Kolegium, nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem bezsporne jest, że skarżący jako następca prawny byłego współwłaściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...] posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o sprzedaży tego lokalu (ewentualnie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o sprzedaży lokalu). Druga z przesłanek, wskazana w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 opubl. LEX nr 1094438). Jak wskazało Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 - opubl. LEX nr 1139835). Dalej Kolegium stwierdziło, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do jego wszczęcia, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Z taką sytuacją, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia w niniejszej sprawie ponieważ, jak wskazywał Prezydent [...] w pismach kierowanych do T.N., od 5 grudnia 1990 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wymaga tylko zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oznacza to, że od dnia 5 grudnia 1990 r. zniesiony został tryb decyzyjny w sprawach sprzedaży lokali mieszkalnych, a sprawy związane ze sprzedażą tych lokali zostały wyłączone ze sfery prawa administracyjnego i przeniesione do sfery prawa cywilnego. Od postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. N. W uzasadnieniu skargi wskazał (przytaczając przepisy prawa oraz liczne orzecznictwo sądowe), że w jego ocenie bez wątpienia posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że suma za wykupienie mieszkania jego ojca pochodziła wyłącznie z uznania przez Urząd Miasta jego prawa do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, które to z kolei jest wyłącznie mieniem jego synów. Błędny zapis w decyzji z 1976 r. spowodował więc, w ocenie skarżącego, uszczuplenie o 50% majątku, który i tak został uznany zaledwie w 1/8 rzeczywistej wartości. W konsekwencji, skarżący wskazał, że stwierdzenie organu w zaskarżonym postanowieniu, iż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a., jest nieuprawione. Ponadto, T. N. podniósł, że powoływanie się przez organ na zmiany, które zaszły w roku 1990 w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na wyłączeniu sprzedaży nieruchomości ze sfery prawa administracyjnego i przeniesieniu do sfery prawa cywilnego - jest również nieuzasadnione, bowiem organ administracji nie jest zwolniony z odpowiedzialności za błędy popełnione w decyzjach zapadłych przed tą zmianą. Błąd w sprawie niniejszej polega na tym, że organ wezwał oboje małżonków posługując się typowym wydrukiem, którego rubryki przewidywały tylko wezwanie obojga lokatorów. W konsekwencji tego sporządzono akt notarialny, który w sensie prawnym był prawidłowy, ale zawierał błąd zaistniały już w decyzji. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że wniósł do organu o zmianę decyzji, natomiast o zmianę aktu notarialnego zamierza wystąpić do sądu cywilnego w późniejszym okresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 2 sierpnia 2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Na poparcie stanowiska przytoczył obszerną argumentację, prezentowaną już także w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. (jak słusznie wskazał organ odwoławczy) wynikają więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć należy sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - tj. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, Lex 35465/5). Powyższe oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niespornych, nie wymagających czynienia żadnych ustaleń faktycznych, ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów prawa. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. Organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazał na zaistnienie pierwszej przesłanki, tj. uznał, że T. N. (syn M.N.) nie jest stroną w sprawie. Stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, ostatecznie jednak stwierdzając, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...] odpowiada prawu aczkolwiek, w jego ocenie, zaistniała w sprawie druga przesłanka wynikająca z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., tj. "inna uzasadniona przyczyna". Argumentując swoje stanowisko Kolegium wyraziło zdanie, że T. N. ma interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z 1976 r., albowiem bezspornie jest następcą prawnym M. N. - byłego współwłaściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Zdaniem jednak Kolegium, przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego jest okoliczność, że od dnia 5 grudnia 1990 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) został zniesiony tryb decyzyjny w sprawach sprzedaży lokali mieszkalnych, a sprawy związane z tą sprzedażą zostały wyłączone ze sfery prawa administracyjnego i przeniesione do sfery prawa cywilnego. W tym miejscu zauważenia wymaga, że T. N. w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r., precyzującym podanie z dnia 22 lutego 2012 r., wyraźnie wskazał, że domaga się zmiany decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w trybie art. 155 k.p.a. Treść tego podania wyznaczyła więc organowi zakres postępowania administracyjnego. Wnioskodawca nie występował do organu administracji publicznej o sprzedaż lokalu mieszkalnego, która niewątpliwie objęta jest zakresem prawa cywilnego. Akceptując więc postanowienie Prezydenta [...], wydane w trybie art. 61a k.p.a., Kolegium prawidłowo przyznało interes prawny T. N. (nie podzielając w tym zakresie stanowiska organu pierwszej instancji), uznało jednak - w okolicznościach faktycznych tej sprawy – nieprawidłowo, iż wystąpiła przeszkoda wszczęcia postępowania w postaci drugiej przesłanki, tj. "innej uzasadnionej przyczyny". Obowiązkiem organu administracji było bowiem, zdaniem składu orzekającego, wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem T. N. oraz ocena przesłanek z przepisu art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Czyli, istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie za zmianą decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.). W razie gdy organ administracji uzna za bezzasadne żądanie strony zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku zaś, gdy uzna, że spełnione zostały przesłanki wymienione w powołanym przepisie, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni decyzję dotychczasową. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, oraz odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia 2 sierpnia 2014 r. skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. podniesienia wymaga, że rozpoznanie tego wniosku przez Sąd wykraczałoby poza zakres jego uprawnień. Jednocześnie należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest także kompetentny do oceny zastosowania w sprawie przez organ administracji państwowej przesłanek wynikających z przepisu art. 155 k.p.a., albowiem rola Sądu sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] i oceny czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 61a k.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji. Kontrola tego postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że orzekające w sprawie organy administracji przepis ten naruszyły. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winiec uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawi swoje stanowisko, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. ----------------------- 1