I SA/Wa 1811/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę I SA/Wa 1811/16 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. S. o Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi 1) uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) oraz 2) odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r. (nr [...]). Wskazaną uchwałą z dnia [...] maja 1971 r. PPRN w [...] wszczęło postępowanie dotyczące przejęcia na własność Państwa, między innymi od T. S., części nieruchomości rolnych na pokrycie należności scalonych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały z dnia [...] maja 1971 r. wystąpił J. S. jako następca prawny T. S. (zob. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. -sygn. akt: [...]). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] zwrócił J. S. wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] maja 1971 r. argumentując, że właściwy do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny. Zażalenie na postanowienie Wojewody wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. S.. Skarżący nie sformułował jednak żadnych zarzutów dotyczących zakwestionowanego postanowienia. Organ II instancji ustalił, że uchwała PPRN w [...] z dnia [...] maja 1971 r. została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. U. z 1969 r. Nr 17 poz. 130 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień 11 maja 1971 r. - przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Z analizy treści przytoczonego przepisu organ wywiódł, że uchwała prezydium o wszczęciu postępowania nie rozstrzygała o niczyich prawach i obowiązkach, a miała jedynie na celu doprowadzenie do tego, aby o prawach i obowiązkach orzekł sąd powszechny. Z tego względu Minister stanął na stanowisku, że akt ten nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie można żądać stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Okoliczność ta oznacza, że rozpatrując wniosek Józefa Sadowskiego Wojewoda [...] powinien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. , nie zaś zwracać omawiany wniosek w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na wskazane orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2016r. wniósł J. S. . W uzasadnieniu podniósł , że jego dziadek T. S., zamieszkały w [...] owdowiał, zaczął tracić siły postanowił przekazać posiadane gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa. Wystąpił z wnioskiem do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przejęcie posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowi w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. odmówił jednak jego przyjęcia. Dziadek nie uprawiał ziemi z uwagi na wiek ([...] lat) oraz stan zdrowia (w załączeniu odpisy lekarskie). Natomiast zobowiązania pieniężne nie były umorzone i rosły. Powstało zadłużenie przekraczające wartość gospodarstwa rolnego. Podejmując kwestionowaną przez Skarżącego decyzję organ naruszył jego zdaniem art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14.06.1960r. T. S. nie był w należyty sposób informowany o swoich prawach i obowiązkach. J. S. podkreślił, że decyzja Nr [...]z dnia [...].04.1965r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydana została bez uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszyło to w jego ocenie art. 107 kpa z dnia 14.06.1960r. Skoro decyzja Nr [...] z dnia [...].04.1965r. wydana została bez podstawy prawnej według art. 107 kpa z dnia 14.06.1960r., nie wzięto jej pod uwagę przy podejmowaniu uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W związku z tym uchwała [...] również zapadła bez podstawy prawnej zawartej w kpa z dnia 14.06.1960r. Bezprawie rodziło bezprawie. Mając na uwadze " powyższe procedery bezprawia komunistycznego" Skarżący , na podstawie art. 156 kpa z dnia 14.06.1960r., w związku z art. 107 kpa z dnia 14.06.1960r., w związku z art. 15 kpa z dnia 14.06.1960r. i w związku z art. 19 kpa z dnia 14.06.1960r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...], wskazując, że została przyjęta z rażącym naruszeniem prawa. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu . Przepis art. 61 a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do jednoznacznego stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 "a" § 1 k.p.a. uznać należy przypadki , gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza do art. 61 "a" k.p.a. A. Wróbel). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie oraz niewątpliwie, powaga rzeczy osądzonej zaistniała w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez stronę . W okolicznościach kontrolowanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art.144 k.p.a. słusznie wskazał , że uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971r. wyznaczająca do przejęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnej T. S. na pokrycie należności scalonych , nie stanowiła decyzji administracyjnej , a co za tym idzie nie można domagać się stwierdzenia jej nieważności według kryteriów wskazanych w art. 156 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1. 1. ustawy z dnia z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności jeżeli właściciel nieruchomości rolnej był zadłużony z tytułu należności państwowych określonych w art. 2 tej ustawy i nie zgłosił wniosku o przejęcie nieruchomości w zagospodarowanie lub na własność Państwa, możliwe było wszczęcie postępowanie o przymusowe przejęcie na własność Państwa takiej części gruntów tej nieruchomości, jaka według oszacowania wystarczała na zaspokojenie należności scalonych. Art. 3 ust. 1 stanowił natomiast, że wskazane wyżej przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał zaś organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Wskazana uchwała Prezydium o wszczęciu opisanego wyżej postępowania , jak trafnie wywiódł organ, nie rozstrzygała o niczyich prawach ani też obowiązkach a jedynie inicjowała postępowanie w konsekwencji którego o prawach tych decydował sąd powszechny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, prawidłowo organ ocenił, że uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971r. pomimo nazwania jej przez Skarżącego "decyzją administracyjną w formie uchwały ", nie stanowi jednakże decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania omawianej uchwały, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Obecnie obowiązujący art. 107 § 1 k.p.a. stanowi podobnie, że decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. A zatem niezmiennie wymaganym elementem decyzji jest to, aby rozstrzygała (zawierała osnowę) o prawach lub obowiązkach adresata. Podobnie w orzecznictwie i doktrynie spostrzega się, że jakkolwiek nie tytuł pisma, lecz jego treść determinuje uznanie go za decyzję administracyjną (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 392/15), to do poddania danego aktu kontroli jako decyzji administracyjnej wystarczy spełnienie następujących elementów materialnoprawnych: musi on pochodzić od organu administracji i w sposób władczy rozstrzygać w sprawie indywidualnej o prawach osoby niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Wobec powyższego , w ocenie Sądu, zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skoro sporny akt nie nosi cech wskazanego orzeczenia administracyjnego. Omawiana uchwała zawiera oznaczenie organu administracji państwowej, który je wydał, przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania i podpisy osób reprezentującej organ administracji, nie rozstrzyga jednak o prawach lub obowiązkach jednostki. Ponadto nie została ona skierowana do właściciela zadłużonej nieruchomości. Analiza treści uchwały jednoznacznie wskazuje, że stanowi ona jedynie podstawę skierowania egzekucji do zadłużonej nieruchomości rolnej oraz wystąpienia do Sądu z wnioskiem o jej przejęcie. Ma zatem na celu doprowadzenie do tego, aby o prawach i obowiązkach właściciela orzekł sąd powszechny. Nie stanowi wobec tego decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego nie można żądać stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów k.p.a. Organ powinien był zatem odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a k.p.a., jak prawidłowo uczynił. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.