I SA/Wa 1822/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku P. [...] S.A. w W., decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek P. [...] S.A. w W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę D. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2002 r. P. [...] S.A. w W. – zwane dalej P. [...] S.A. wystąpiły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej podnosząc, że przedmiotowe mienie nigdy nie należało do rad narodowych stopnia podstawowego, ponieważ zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, którym PKP gospodarowało oraz w stosunku do którego wykonywało wszelkie uprawnienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie uznając, że P. [...] S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Od powyższej decyzji P. [...] S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi P. [...] S.A., wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy oceniając posiadanie przez stronę skarżącą interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym nie zebrały w sprawie niezbędnego materiału dowodowego, nie przeprowadziły wnikliwie postępowania wyjaśniającego, ani nie dokonały prawidłowej analizy akt administracyjnych dotyczących spornej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego w sprawie wykazu środków trwałych będących w użytkowaniu P. [...] S.A. oraz oświadczeń skarżącego wynika, iż na działce nr [...] znajduje się m. in. zbudowany w 1890 r. budynek dworca kolejowego, wybudowany w 1939 r. budynek gospodarczy i plac o pow. [...] m2. Natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy odpisu z Kw nr [...], wyciągu z wykazu zmian gruntowych, opisu i mapy nieruchomości oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że przedmiotowy grunt stanowi niezabudowaną drogę. W ocenie Sądu, istniejące w materiale dowodowym rozbieżności co do charakteru przedmiotowego gruntu poddają w wątpliwość, czy skomunalizowana działka nr [...], to ta sama działka, o której mowa we wniosku P. [...] S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zebrał i przeanalizował całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadził inne dowody, które pozwolą na prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy i dopiero po wyjaśnieniu wszelkich powstałych wątpliwości dokonał oceny istnienia po stronie skarżącej przesłanek z art. 157 § 2 KPA. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów, wskazujących na posiadanie tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, dlatego też, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nie legitymuje się w postępowaniu komunalizacyjnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 KPA. Od powyższej decyzji P. [...] S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 20 stycznia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do wnioskodawcy o precyzyjne określenie żądania stwierdzenia nieważności oraz o przesłanie dokumentów, potwierdzających, że działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w zarządzie P. [...]. Wnioskodawca sprecyzował (pismo z dnia 22 listopada 2006 r.), że wnosi o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1997 r., wskazując jako podstawę prawną sprawowanego zarządu nad sporną nieruchomością art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Stosownie do wskazanego przepisu przedsiębiorstwo "P. [...]" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Minister zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie wykazał, że przedmiotowa działka nr [...] w 1948 r. była zarządzana przez Ministerstwo Komunikacji, w związku z czym podlegała dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. W celu wyjaśnienia wątpliwości, co do stanu własnościowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 12 grudnia 2006 r. i z dnia 16 stycznia 2007 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w P. o nadesłanie odpisu zupełnego z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. Odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] wskazuje, iż działkę nr [...], mapa [...]droga o obszarze [...] m2, na podstawie wniosku z dnia 13 lutego 1998 r., nr [...] odłączono z księgi wieczystej nr [...] i wpisano do księgi nr [...]. Natomiast kopia księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że pod numerem bieżącym nieruchomości [...] wpisano działkę nr [...], mapa [...], położoną w Z., gmina D., dla której w rubryce sposób korzystania wpisano - łąka, droga, grunty orne. Brak jest natomiast działu drugiego, który wskazywałby komu, zgodnie z treścią księgi wieczystej, przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W nadesłanym piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r., Sąd Rejonowy w P. nie udzielił wnioskowanej informacji w tym zakresie. Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w piśmie z dnia 18 lutego 2004 r. wnioskodawca wskazał, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb D. zlokalizowane są budynki i budowla związane z działalnością P. [...] S.A. W ocenie Ministra jednak sam fakt ewentualnego istnienia na przedmiotowej nieruchomości obiektów budowlanych nie stanowi wystarczającej przesłanki, uzasadniającej przyznanie wnioskodawcy statusu strony postępowania nadzorczego. Ewentualne ustalenie, iż wnioskodawcy przysługuje prawo własności do wskazanych nieruchomości nie stanowiłoby wystarczającej podstawy do uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Dołączony do wniosku o stwierdzenie nieważności "wykaz środków trwałych będących w użytkowaniu P. [...] S.A. Oddział Nieruchomości - Zakład w P.", zdaniem organu, nie może stanowić podstawy do uznania, że wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony postępowania. Samo wskazanie, iż wymienione środki trwałe znajdują się w użytkowaniu również nie daje podstawy do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. P. [...] S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów sądowych. W uzasadnieniu P. [...] S.A. podniosły, że P. [...] S.A. wykazało interes prawny i tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, skoro przysługujące temu podmiotowi prawo zarządu powstało z mocy przepisów prawa regulujących powstanie i funkcjonowanie P. [...]. Skarżący zauważył, że przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej [...] wybudowanej na odcinku [...] w 1870 r. pod zaborem pruskim. W wyniku zawartego Traktatu Wersalskiego, na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. w sprawie przejęcia kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne koleje te przeszły pod Zarząd Ministra Kolei Żelaznych. Następnie, na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwo P. [...] prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy jak i ruchomy. Oznacza to, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w D. już w dacie wejścia w życie rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r., tj. w dniu 28 września 1926 r. była w zarządzie przedsiębiorstwa P. [...], a zarząd ten powstał z mocy prawa. Zdaniem skarżącego, bez znaczenia pozostaje fakt, że P. [...] S.A. nie dysponuje decyzją administracyjną o oddaniu nieruchomości w zarząd. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały, iż tytuł prawny do nieruchomości dla przedsiębiorstwa państwowego P. [...] powstał z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. [...]. W tym stanie rzeczy odmowa przyznania skarżącemu statusu strony postępowania stanowi naruszenie prawa i uniemożliwia stronie dochodzenie praw w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością. P. [...] S.A. zwróciło przy tym uwagę, że linia kolejowa [...] jest linią o państwowym znaczeniu i zawsze stanowić będzie własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że - na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/05. W orzeczeniu tym Sąd nakazał organowi nadzoru uzupełnienie materiału dowodowego istotnego dla sprawy i wnikliwe wyjaśnienie wynikających ze zgromadzonej dokumentacji rozbieżności, dotyczących charakteru skomunalizowanej działki nr [...] i stanu jej zabudowy, celem oceny dopuszczalności wniosku P. [...] S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w oparciu o przepis art. 157 § 1 KPA. W pierwszej kolejności należy więc ocenić, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zastosował się do treści wymienionego wyżej orzeczenia. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru pismem z dnia 9 listopada 2006 r. zwrócił się do właściwej do spraw geodezji i regulowania stanów prawnych jednostki organizacyjnej P. [...] S.A. o przesłanie dokumentów potwierdzających, że działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w zarządzie P. [...]. W odpowiedzi (pismo P. [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w P. z dnia 22 listopada 2006 r.) skarżący poinformował Ministra, że swój tytuł prawny do skomunalizowanego mienia wywodzi z mocy prawa, tj. art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Dodatkowo w piśmie tym P. [...] S.A. odwołało się do stanowiska zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. i załączonej doń dokumentacji, z których wynika, że art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie miał zastosowania do działki nr [...], skoro na przeszkodzie komunalizacji stały przepisy prawa regulujące w dniu 27 maja 1990 r. status prawny P. [...], tj. art. 1 i art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), traktujące o wydzieleniu mienia P. [...] z majątku ogólnonarodowego, zwłaszcza, terenu na którym znajduje się dworzec kolejowy, budynek gospodarczy nierozerwalnie związane z działalnością P. [...]. Następnie pismami z dnia 12 grudnia 2006 r. i 16 stycznia 2007 r. Minister zwrócił się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. o nadesłanie odpisów z ksiąg wieczystych Kw nr [...] i [...] prowadzonych dla działki nr [...], celem ustalenia podmiotu, któremu w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do tej nieruchomości. Sąd Rejonowy w P. nadesłał znajdującą się w jego dyspozycji dokumentację, o czym świadczą pisma Sądu z dnia 27 grudnia 2006 r. i 24 stycznia 2007 r. Z kolei w dniu 21 marca 2007 r. Minister otrzymał od P. [...] S.A. kolejowe mapy geodezyjne, potwierdzające stan zagospodarowania działki nr [...], istniejący w latach 1941, 1947, 1960 i 2000 r., z których wynika, że działka nr [...] stanowiła grunt zabudowany drogą dojazdową, budynkiem dworca i budynkiem gospodarczym, z placem urządzonym pomiędzy tymi budynkami. Zdaniem Sądu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy świadczy, o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy P. [...] w W. w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się dowodami potwierdzającymi tytuł prawny P. [...] do działki nr [...]. Należy więc uznać, że organ nadzoru zastosował się do wskazań Sądu, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie przedmiotu postępowania nadzorczego i ocenę w postępowaniu wstępnym (art. 157 § 2 i 3 KPA), dopuszczalności legitymacji P. [...] S.A. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo przyjął, że P. [...] S.A. nie przysługuje przymiot strony, o którym mowa w art. 157 § 2 w związku z art. 28 KPA. Trzeba bowiem zauważyć, że zarówno w starszym jak i aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że stronami w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawy samorządowe, są Skarb Państwa i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą natomiast brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie objęte tym postępowaniem stanowi ich własność bądź wykażą, że legitymują się innym tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1485/97, LEX nr 45077; wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 869/06, niepubl.). Na gruncie spraw dotyczących komunalizacji istotne jest bowiem udowodnienie przez gminę przesłanki "mienie (...) należące do", która oznacza "należenie" mienia państwowego do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, LEX nr 198195). Aby więc wykazać, że przesłanka ta w konkretnym przypadku nie wystąpiła, inny podmiot musi przedstawić dowód, z którego wynika tytuł prawny, który komunalizacji stał na przeszkodzie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, natomiast, że P. [...] S.A., mimo wezwania organu, nie przedstawiło dokumentu potwierdzającego tytuł prawny P. [...] do działki nr [...] (zagospodarowanej drogą dojazdową ul. [...], budynkiem dworca i placem) z którego wynikałoby przekazanie, nabycie lub oddanie przedmiotowej nieruchomości P. [...], przed dniem 27 maja 1990 r., w zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie lub zarząd. Z nadesłanej przez Sąd Rejonowy w P. dokumentacji wieczystoksięgowej, tj. kserokopii księgi wieczystej Kw nr [...] (Dział I wpis nr 24 i Dział II) i odpisu z Kw nr [...] nie wynika, aby działka nr [...], w dniu 11 stycznia 1999 r. odłączona z Kw nr [...] i przeniesiona do Kw nr [...] znajdowała się prawnym władaniu P. [...] na dzień 27 maja 1990 r. W tej sytuacji, za zasadną należało uznać decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiającą wszczęcia na wniosek P. [....] S.A. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu P. [...] do działki nr [...] można wywieść z przepisów ustaw, na podstawie których utworzono przedsiębiorstwo państwowe P. [...] bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06). Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby P. [...] S.A. dokumentowało w zewnętrznym obrocie prawnym swój tytuł prawny do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez powołanie się na przepis aktu prawnego określającego status prawny P. [...]. Źródła interesu prawnego P. [...] S.A. w postępowaniu nadzorczym nie mógł stanowić, podniesiony na rozprawie, fakt ubiegania się przez skarżącego o uwłaszczenie, w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten normuje przesłanki dotyczące późniejszego niż komunalizacja stanu faktycznego i prawnego, tj. obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r., a dowodami potwierdzającymi prawo zarządu P. [...] są nie tylko dokumenty potwierdzające tytuł prawnorzeczowy do mienia (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, niepubl.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.