I SA/Wa 1841/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. dotyczącej nabycia przez Gminę B. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] oraz [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od powołanej wyżej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...],[...] oraz [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. wystąpili A. R. i S. R. Po jego rozpatrzeniu Minister decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 1994 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Natomiast Wójt Gminy złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organ rażąco naruszył art. 105 § 1 kpa, poprzez bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzył postępowanie, w sytuacji gdy właściwym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji odmownej. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej. W postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma tożsamości spraw, są to dwa odrębne postępowania mające różny przedmiot i różne rozstrzygnięcia. W ocenie wnioskodawcy postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest przeszkodą do zainicjonowana postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 97 § 4 kpa i wyjaśnił, że istotnym elementem instytucji zawieszenia postępowania w trybie tego przepisu jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (dot. np. stwierdzenia nieważności), a zagadnieniem wstępnym. W niniejszym postępowaniu za zagadnienie wstępne, pozostające w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym Minister uznał stanowisko, jakie będzie wyrażone w przyszłości przez Ministra w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Minister zauważył, że skoro od jego decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego kodeksu pierwszeństwo przez trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Tok instancji, zgodnie z art. 15 kpa, jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. W świetle przepisów kodeksu logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 561). Zauważyć trzeba, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Jednakże taka sytuacja może mieć miejsce jedynie, gdy w sprawie nie złożono odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa, może bowiem badać sprawę ponownie co do meritum. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985 Nr 1, poz. 30, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 903/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1760/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/09). Minister wyjaśnił także, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że innym organem, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, może być ten sam organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie wszczęte jako pierwsze, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji, gdy ten organ prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Na zakończenie Minister wyjaśnił, że zawieszone postępowanie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po rozpatrzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina B. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy wskazywana przez organ przyczyna zawieszenie postępowania - toczące się postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, jak również nie można przyjąć, że postępowanie to prowadzone jest przez "inny organ" w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd orzekający w całości podziela stanowisko prezentowane przez Ministra oraz wynikające z powołanych w uzasadnieniu wydanego postanowienia orzeczeń, z którego jednoznacznie wynika, że w sytuacji zbiegu w rozpatrywanej sprawie dwóch trybów postępowania administracyjnego tryb zwykły na pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie tryb odwoławczy zapoczątkowany złożony wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru wnioskowanym przez skarżącą Gminę. Podkreślić przy tym należy, że oba tryby dotyczą tej samej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego (wznowienia i zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej), w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji prawidłowości samej decyzji administracyjnej jedynie z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym (prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są zatem węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały pełnione przesłanki do jej zawieszenia z urzędu w trybie art. 97 § 4 kpa. Co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego na powołanej podstawie prowadzi do wstrzymania prowadzonego postępowania głównego, z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego, które ma zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Jednak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja, czyli sytuacja w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, nie wystąpiła. Przede wszystkim w rozpatrywanej sprawie nie występuje inny organ w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Do rozpatrzenia obu wniosków właściwy jest ten sam Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a podstawę jego działania określają przepisy tej samej ustawy, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 i 156 kpa). Dlatego też przywołane w tym zakresie przez Ministra orzecznictwo jest chybione, bo nie dotyczy sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro oba postępowania dotyczące kontroli wcześniejszej decyzji Ministra prowadzone są również przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, to rozpatrując oba wnioski organ ten ma możliwości takiego prowadzenia administracyjnego, aby wydać kończące je decyzje administracyjne we właściwej kolejności, bez konieczności wstrzymywania czynności organu w którejkolwiek ze spraw. W ocenie Sądu organ powinien zatem tak skoordynować swoje działania, aby jak najszybciej rozstrzygnąć sprawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że argumenty podniesione przez strony w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji dokonaną przez organ już w ramach postępowania zwykłego, czyli rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma znacznie szerszy charakter niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie oznacza, że jeśli organ stwierdzi wystąpienie przesłanek nieważności decyzji w trakcie postępowania zwykłego, to nie jest zobowiązany w odpowiedni sposób uwzględnić ich, oceniając zasadność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji wyjaśnić jeszcze należy, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego, wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od przedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej nie-odzowną przesłankę wydania decyzji. W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie decyzji. Zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko i wyłącznie taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania, w tym również postępowania odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może hipotetycznie mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Prejudycjalność zachodzi zatem tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 441/09, LEX nr 546567 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 447 - 450). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1612/09, wskazał, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak jest kwestii prawnej, której rozstrzygnięcie stanowi konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak słusznie zauważył organ, kwestia ostateczności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru nie jest na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwestią przesądzającą o możliwości wydania orzeczenia w ramach trybu nadzoru. Podkreślić należy, że to organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Raz jeszcze podkreślić należy, że powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli zaś w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma tożsamości spraw, są to dwa odrębne postępowania, mające różny przedmiot i różne rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.